“Du point de vue du système commercial multilatéral, nous avons maintenant une
double tâche, celle de l'élargir géographiquement pour le rendre véritablement mondial
et celle de veiller à ce qu'il reste efficace face à la complexité croissante des
relations économiques internationales”.Dans un discours stimulant,
M. Ruggiero a décrit à grands traits les aspects les plus urgents du programme qui
attend dès aujourd'hui le système de commerce multilatéral, soulignant que l'OMC doit
tenir compte d'un plus large éventail d'intérêts à mesure qu'elle devient une
institution plus globale.
Un
objectif-clé était de faire entrer la Chine, la Russie et d'autres économies en
transition dans le système commercial multilatéral à des conditions qui contribuent à
leurs propres processus de réforme tout en respectant pleinement l'intégrité de ce
système. Les initiatives prises par de nombreux pays en développement avaient réduit la
fracture qui existait de longue date entre le Nord et le Sud. En effet, ces pays s'en
étaient remis au système commercial de l'OMC pour la continuité, la stabilité et la
promesse de débouchés commerciaux, puisqu'ils avaient adopté des politiques
commerciales libérales et fait davantage appel à la concurrence internationale pour
générer revenu et croissance. Mais pour les pays en développement à faible revenu qui
ne participaient manifestement pas à l'accroissement de la prospérité mondiale, la
responsabilité de l'OMC était engagée. Elle devait veiller à ce que ces pays puissent
diversifier leur production pour l'exportation et accroître leurs débouchés à
l'exportation dans des conditions de concurrence.
M. Ruggiero
a souligné que la création de l'OMC marquait certes une étape cruciale mais que
l'Organisation devait se développer en un système solide, en constante évolution, tout
comme l'économie mondiale qu'elle sous-tendait. Sa crédibilité était subordonnée au
plein respect par les gouvernements Membres des règles, disciplines et engagements en
matière d'ouverture des marchés qui découlaient du Cycle d'Uruguay et à l'exécution
du mandat établi dans ce contexte, qui était de mener d'autres négociations, en
particulier dans le domaine du commerce des services.
M. Ruggiero
a ensuite décrit les questions dont on pourrait s'occuper à l'avenir, du fait de
l'élargissement du processus géopolitique d'intégration économique mondiale
- question comme le commerce et l'environnement, le commerce et les normes sociales,
la réciprocité et le principe NPF, la croissance du régionalisme et le système
commercial multilatéral, ainsi que la politique en matière d'investissements et de
concurrence. "Les défis que le système commercial multilatéral doit relever, a dit
M. Ruggiero, dépassent de loin le cadre du commerce et des questions commerciales
telles qu'on les définissait jusqu'ici. La confluence des événements politiques et
économiques qui sont intervenus ces dernières années nous offre une occasion historique
d'établir un système véritablement mondial pour la conduite efficace des relations
économiques internationales."
On trouvera
ci-joint le texte intégral de l'allocution de M. Ruggiero.
Note aux journalistes:
Paul-Henri
Spaak (1899-1972) a été l'homme d'Etat le plus en vue de la Belgique dans les
décennies qui ont suivi la deuxième guerre mondiale. Champion de la coopération
européenne, il a joué un grand rôle dans la création de la Communauté économique
européenne et de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord.
Le défi mondial: les possibilités et les choix qu'offre le système
commercial multilateral
Quatorzième
Conférence Paul-Henri Spaak
Renato Ruggiero
Directeur général de l'Organisation mondiale du commerce
Université Harvard, 16 octobre 1995
I
Je suis ravi
d'être ici aujourd'hui pour prononcer la quatorzième Conférence Paul-Henri Spaak
et honorer la mémoire d'un grand homme d'Etat européen, d'un homme doué d'une grande
clairvoyance. Spaak a consacré sa vie à la cause de la coopération internationale, et
mené son action la plus importante à une époque où les dirigeants du monde entier
cherchaient à redéfinir l'ordre mondial, après un conflit armé d'une ampleur sans
précédent dans l'histoire de l'humanité. Il est tout à fait compréhensible que
Paul-Henri Spaak ait été à la fois un pan-Européen engagé et un Atlantiste - il
s'agissait là des pièces d'un même puzzle. De la même façon aujourd'hui, dans notre
monde extraordinairement interdépendant, je ne pense pas que nous puissions parler de
coopération internationale sans nous placer dans une perspective mondiale. C'est pourquoi
j'aimerais traiter essentiellement de la coopération internationale dans son acception la
plus large et je suis sûr que vous ne serez pas surpris si je souligne l'importance
fondamentale du système commercial multilatéral pour la croissance et la stabilité
internationales. Je veux vous décrire un système en constante évolution, tout comme
l'économie mondiale qu'il sous-tend. Je commencerai là où Spaak a commencé,
c'est-à-dire par les efforts consentis pour rebâtir un monde meilleur après 1945.
J'espère vous prouver, à mesure que j'avancerai, que les défis et les possibilités qui
s'offrent à nous aujourd'hui sont en quelque sorte comparables à ceux avec lesquels les
pères fondateurs de notre système étaient aux prises. Nous devons d'urgence faire
preuve de la même sagacité qu'eux.
Compte tenu
des résultats que venait de donner un nationalisme destructeur et une politique
économique de repli sur soi, les responsables conçurent les arrangements commerciaux
internationaux d'après guerre de manière à placer toutes les nations dans une
interdépendance économique qui devait aider à préserver la paix et la sécurité. Le
commerce devait servir en priorité à cimenter les relations entre les nations, à
garantir l'harmonie internationale. Depuis ses débuts, il y a une cinquantaine d'années,
des débuts largement inspirés par l'Amérique avec leur orientation transatlantique, le
système commercial du GATT a contribué de manière cruciale à la paix et à la
prospérité, dans un cadre global, en perpétuelle expansion.
Au départ,
le système reposait fermement sur le principe de la non-discrimination et soulignait
l'importance d'une relation contractuelle solide, fondée sur des règles, entre les
membres. Ces deux éléments expliquent le succès du GATT. Un succès dont témoigne la
multiplication par 13 du commerce international depuis 1950. De plus en plus, les
possibilités économiques reposent sur les échanges internationaux. Aux Etats-Unis, par
exemple, les exportations ne représentaient que 5 pour cent du revenu national en
1960. Au début des années 90, la part des exportations dans le PIB avait plus que
doublé. Malheureusement, nous n'avons pas de statistiques fiables sur le commerce
international des services, mais nous savons que celui-ci progresse encore plus vite que
le commerce des Goods et qu'il représente maintenant environ 20 pour cent des
courants d'échanges internationaux.
Si le
commerce gagne en importance, il en va de même de sa contribution à la création et au
maintien d'emplois. Aux Etats-Unis seulement, plus de 7 millions d'emplois dépendent
des exportations de Goods. Un tiers environ des emplois créés aux Etats-Unis au cours
des dix dernières années s'expliquent par l'accroissement des exportations de Goods et
la quasi-totalité des nouveaux emplois dans le secteur manufacturier découlent de
l'activité exportatrice. Si nous disposions de données sur les services, ces chiffres
seraient encore plus impressionnants.
Les flux
d'investissement internationaux ont eux aussi progressé de façon spectaculaire ces
dernières années. Les investissements étrangers directs au niveau mondial, qui se
chiffraient à 50 milliards de dollars EU par an en moyenne pendant la première
moitié des années 80, étaient passés à 194 milliards de dollars EU en
1993. Il y eut un temps où les milieux d'affaires internationaux avaient tendance à
considérer le commerce et l'investissement comme des moyens interchangeables de s'assurer
l'accès aux marchés étrangers. Aujourd'hui, les entreprises doivent pouvoir à la fois
investir et commercer dans le monde entier - et pour cela elles doivent pouvoir faire
fond sur des régimes de commerce et d'investissement ouverts et prévisibles.
Huit séries
de négociations commerciales multilatérales se sont tenues sous l'égide du GATT. Grâce
à elles, l'Organisation a pu progressivement réduire les droits de douane, qui sont
aujourd'hui de moins de 4 pour cent en moyenne, soit le dixième de ce qu'ils
étaient immédiatement après la guerre. Avec la réduction des droits de douane,
d'autres mesures restreignant les échanges sont devenues plus apparentes. Dans les
séries de négociations plus récentes, l'accent a été mis sur les obstacles non
tarifaires au commerce, et l'on a assisté à la mise en place d'un ensemble de droits et
d'obligations de plus en plus général et complexe. Parallèlement, les négociations se
sont aventurées dans de nouveaux domaines, en dehors du commerce des Goods proprement
dit, l'objectif étant de faire en sorte que le système soit à la hauteur de la tâche
consistant à gérer les relations économiques internationales dans le monde
d'aujourd'hui.
Le Cycle
d'Uruguay, qui s'est achevé récemment, est le meilleur exemple de l'ampleur prise par
notre programme pour faire face aux situations nouvelles. Avec le Cycle d'Uruguay, le GATT
s'est transformé en une Organisation mondiale du commerce, donnant au système commercial
des bases institutionnelles cohérentes et solides. Une nouvelle procédure intégrée de
règlements des différends a été créée pour garantir un règlement rapide, objectif
et neutre des différends commerciaux entre gouvernements. Des progrès considérables ont
aussi été faits dans des secteurs dans lesquels les politiques protectionnistes étaient
les plus résistantes, notamment l'agriculture et les textiles, et des disciplines plus
rigoureuses ont été élaborées en ce qui concerne les subventions, le commerce d'Etat,
les normes techniques et les procédures de licences, pour ne donner que quelques
exemples. Le Cycle d'Uruguay a été la première série de négociations dans laquelle on
a traité du commerce des services et de la protection des droits de propriété
intellectuelle. En manifestant leur attachement continu à la libéralisation du commerce
et au renforcement de la concurrence, les gouvernements font preuve de clairvoyance et
contribuent de manière déterminante à l'activité économique mondialisée.
La
mondialisation, terme par lequel je désigne la multitude des relations entre économies
nationales, est la conséquence logique des progrès technologiques fait dans les domaines
des communications et des transports. Elle découle aussi de l'environnement favorable que
les règles et les engagements en matière d'accès aux marchés du système multilatéral
assurent. Ainsi, grâce à des politiques et à des techniques modernes favorables, les
entreprises ont été incitées à coopérer au plan international - comme la plupart le
souhaitent naturellement -, ce qui aurait été très difficile il y a 20 ou
30 ans. L'intégration mondiale est manifeste si l'on en juge par l'avance prise
année après année par la croissance du commerce sur la croissance de la production: à
une augmentation de 10 pour cent de la production mondiale correspond une
augmentation de 16 pour cent du commerce mondial. Cette tendance s'accélère;
l'accroissement du commerce mondial l'année dernière a été près du triple de celui de
la production mondiale. Cette progression du ratio du commerce mondial à la production
mondiale n'est pas seulement la preuve de l'interdépendance croissante des nations. En
attirant l'attention sur le fait que le commerce international a toujours été plus
dynamique que la production pendant l'après-guerre, elle fait ressortir le rôle central
que le commerce international a joué dans la croissance économique pendant cette
période.
Il y a ceux
qui voudraient remonter le temps et voir disparaître la dépendance mutuelle des nations.
Mais personne ne peut arrêter le cours de l'histoire. L'interdépendance a énormément
contribué à relever les revenus et à instaurer la paix entre les nations et elle est
là pour rester - et pour se développer. La question est de savoir comment
faire pour qu'elle s'applique à toutes les nations et qu'elle s'applique mieux.
La question
est redoutable, il est vrai. Mais les événements récents nous donnent une occasion
historique, une chance de définir quelque chose de différent et de durable dans les
relations internationales. Les théories politiques prévisibles qui ont prévalu pendant
toute la période de la guerre froide n'ont plus de raison d'être. Les relations entre le
Nord et le Sud, si souvent caractérisées dans le passé par une polarisation inutile et
un dialogue de sourds, ont elles aussi irrémédiablement changé. L'effondrement du bloc
communiste a été symbolisé de manière frappante par la chute du mur de Berlin, mais
aucun symbole de ce genre n'a appelé l'attention sur les changements qui sont intervenus
dans les relations entre pays développés et pays en développement. Pourtant ces
changements s'avéreront tout aussi importants.
II
Du point de
vue du système commercial multilatéral, que signifie tout cela? Nous avons maintenant
une double tâche à accomplir. Celle d'élargir le système géographiquement pour le
rendre véritablement mondial, et celle de veiller à ce qu'il reste efficace face à la
complexité croissante des relations économiques internationales. Vous savez tous que le
débat va se poursuivre au sein de l'Union européenne au sujet des choix entre
l'élargissement géographique de l'Union et l'approfondissement de ses dispositions
fondamentales. Il s'agit d'un débat hautement politique car l'élargissement et
l'approfondissement sont souvent considérés comme des solutions rivales. Mais pour le
système commercial multilatéral, il n'y pas d'alternative. Précisément parce que l'OMC
aspire à devenir une entité véritablement mondiale et compétente pour les questions
commerciales, nous devons progresser simultanément sur les deux fronts.
En ce qui
concerne l'expansion géographique, nous devons relever plusieurs défis. Premièrement,
la douzaine d'Etats créés à la suite de la désintégration de l'Union soviétique ont
cherché, ou chercheront, à devenir Membres de l'OMC. Le processus d'accession de la
Russie est en cours, de même que celui de plusieurs autres pays de l'ex-URSS, y compris
les Etats Baltes, l'Ukraine et l'Arménie. Les travaux sur les relations de la Chine avec
le GATT durent depuis maintenant une dizaine d'années. Faire entrer la Chine, la Russie
et d'autres économies en transition dans l'OMC, en tant que participants à part
entière, est un objectif-clé des mois et des années à venir.
Dans le
passé, des pays à économie planifiée comme la Pologne, la Roumanie et la Hongrie ont
été autorisés à devenir Membres du GATT sans avoir à entreprendre une véritable
réforme de leur économie. Des protocoles d'accession spéciaux ont été élaborés, qui
reconnaissaient que des possibilités commerciales ne seraient pas créées par le libre
jeu des forces du marché; aussi reposaient-ils sur des engagements en matière
d'expansion des importations tout en permettant la persistance d'arrangements commerciaux
discriminatoires. L'opportunisme politique et l'intérêt économique limité de ces
arrangements n'ont aucune place dans l'OMC d'aujourd'hui. Les économies en transition se
sont lancées dans des transformations économiques spectaculaires et difficiles pour
passer à un système axé sur le libre jeu des forces du marché. Les conditions
auxquelles elles accéderont à l'OMC doivent contribuer au processus de réforme et être
réalistes. Mais la taille de certains de ces pays et leur puissance économique font
aussi qu'il est important de veiller à ce que les modalités de leur accession soient
pleinement compatibles avec l'intégrité du système commercial de l'OMC. La cohérence
du système ne doit pas être sacrifiée au nom de l'universalité - même si
l'universalité est l'objectif ultime; parce qu'un système commercial mondial qui exclut
une partie importante de la population mondiale est tout à fait contradictoire.
L'autre
révolution géopolitique du système commercial est la participation croissante des pays
en développement. Ces dix dernières années, des dizaines de pays en développement ont
adopté des politiques commerciales libérales et ont fait davantage appel à la
concurrence internationale pour générer des revenus et renforcer la croissance. Plus de
70 pays en développement ont mis en oeuvre des mesures unilatérales de
libéralisation pendant cette période. Ce processus a peu à peu réduit la fracture qui
existait de longue date entre le Nord et le Sud. De nombreux pays à différents niveaux
de revenu et de développement s'en sont remis au système commercial de l'OMC pour la
continuité, la stabilité et la promesse de débouchés commerciaux. Cela ne signifie pas
que les intérêts et les priorités des pays soient identiques. Si l'une des tâches de
l'OMC est de trouver si possible les intérêts communs, et d'encourager une action
collective, les pays ne peuvent pas être forcés à agir: il faut qu'ils fassent
d'eux-mêmes le premier pas après avoir reconnu que tel était leur intérêt. Par
conséquent, à mesure qu'elle devient une institution plus globale, l'OMC doit prendre en
compte un plus large éventail d'intérêts. Il est possible que cela soit plus difficile
que dans le monde d'hier, plus simple, dominé par quelques pays de même idéologie; mais
nous devons réussir, et le succès sera au moins aussi gratifiant.
Toutefois,
comme je l'ai déjà dit, les pays en développement Membres de l'OMC ont des intérêts
différents. Si nombre d'entre eux continuent de croître et de se moderniser, en
générant des richesses suffisantes pour améliorer les conditions de vie de leur
population, certains pays en développement à faible revenu ne participaient
manifestement pas à l'accroissement de la prospérité mondiale. Aucune société ne peut
tirer efficacement profit des possibilités offertes par un marché mondial si nombre des
individus qui la composent n'ont même pas le strict nécessaire. Nous nous devons de
donner à ces pays les moyens de décoller. Dans le cadre du système commercial, nous
devons faire tout notre possible pour que les pays en développement à faible revenu
puissent à la fois diversifier leur production destinée à l'exportation et accroître
leurs marchés d'exportation sur une base concurrentielle. A l'OMC, nous mettons en oeuvre
un programme spécial pour l'Afrique, en particulier, dont l'objet est d'aider les
gouvernements à mieux tirer parti des possibilités offertes en matière de commerce
international et d'investissement étranger. Il s'agit là d'un effort modeste, et
davantage doit être fait, notamment en collaboration avec d'autres institutions
économiques multilatérales.
III
Voilà la
tâche dont nous devons nous acquitter pour faire du système commercial de l'OMC un
système véritablement universel d'un point de vue géographique. Qu'en est-il de
l'approfondissement de système? En insistant sur la libéralisation, en ouvrant une
brèche dans les domaines du commerce où le protectionnisme s'était longtemps révélé
indestructible et en s'attaquant courageusement à des aspects entièrement nouveaux et
très importants du commerce, le Cycle d'Uruguay a marqué de son empreinte les relations
commerciales internationales. La création de l'OMC est certes un événement crucial.
Mais il s'agit d'un point de départ. Notre institution devra relever trois grands défis
dans les années à venir. Premièrement, il lui faudra consolider ce que nous avons
obtenu, deuxièmement, appliquer le programme de négociation établi, qui consiste
essentiellement à achever les travaux commencés au cours du Cycle d'Uruguay, et
troisièmement s'attaquer aux nouveaux problèmes qui déjà pointent à l'horizon.
Permettez-moi de dire quelques mots au sujet de chacune de ces tâches.
-
Voyons d'abord la consolidation ou mise en oeuvre. Le nombre des thèmes traités
au cours du Cycle d'Uruguay est impressionnant, même pour les négociateurs les plus
acharnés. Le texte auquel on a abouti comprend pas moins de 19 accords,
24 décisions, huit mémorandums d'accord et trois déclarations. Certains de ces
textes sont évidemment plus importants que d'autres, mais ils représentent ensemble
près de 500 pages de dispositions soigneusement élaborées, énonçant de nombreux
engagements. (Et cela pour ne rien dire des 24 000 pages d'engagements
spécifiques en matière d'accès aux marchés.) Pour certains pays, plusieurs de ces
engagements coïncident avec les politiques existantes. Dans d'autres cas, ils appellent
un changement. Un effort concerté est requis de tous les membres de l'OMC pour consolider
les résultats du Cycle d'Uruguay et veiller à ce qu'ils soient pleinement mis en oeuvre.
On se demande si des arrangements de mise en oeuvre progressive pour certains de ces
engagements ne devraient pas être envisagés. Pour ma part, je ne vois pas pourquoi les
avantages de la libéralisation dans un pays devraient être retardés plus longtemps
qu'il n'est absolument nécessaire. Même sous leur forme actuelle, les engagements
exigent des travaux réguliers et continus dans les administrations nationales et à l'OMC
au quotidien. Il s'agit de travaux qui font rarement les gros titres mais qui sont
essentiels au bon fonctionnement du système.
-
Toutefois, notre première priorité est de faire en sorte que le nouveau système de
règlement des différends fonctionne d'une manière juridiquement et politiquement
crédible. Lorsque des difficultés et des désaccords surviennent, les dispositions de
l'OMC en matière de consultations, de conciliation et de règlement des différends
peuvent être mises en oeuvre. La volonté de se conformer à ces procédures de
règlement des différends et aux constatations qui en découlent est tout aussi
importante que le respect des règles. Après à peine neuf mois d'existence, il semble
que le nouveau système donne déjà des résultats encourageants. Premièrement, les
gouvernements y recourent d'une manière qui témoigne d'une très grande confiance dans
l'OMC. Une vingtaine d'affaires ont été portées devant l'Organe de règlement des
différends - soit beaucoup plus qu'en une seule des 47 années d'existence
du GATT. Deuxièmement, la procédure automatique accélérée et la certitude que les
résultats auxquels elle aboutit seront respectés semblent favoriser un règlement rapide
dans le cadre du processus initial de consultation - on peut citer en exemple
l'affaire concernant les voitures et les pièces détachées qui a récemment opposé les
Etats-Unis et le Japon. Et c'est bien là l'objectif - résoudre rapidement les
différends commerciaux plutôt que de créer une jurisprudence. Il est évident que de
nombreux différends suivront le cours normal et je suis certain que nous pourrons aboutir
à des jugements objectifs, précis, bien argumentés qui susciteront la confiance des
gouvernements et des législateurs du monde entier. Nul ne doit craindre que les groupes
spéciaux chargés du règlement des différends ou le nouvel organe d'appel ne
parviennent à des conclusions arbitraires ou ne manquent de neutralité.
- Pour
tous les pays, de nouvelles obligations détaillées ont été créées en ce qui concerne
la notification des politiques et des mesures, de manière que les partenaires
commerciaux soient sûrs d'être pleinement informés. La transparence est essentielle si
l'on veut encourager la confiance mutuelle et le respect des règles. De fait, l'un des
résultats du Cycle d'Uruguay a été la mise en place d'un mécanisme d'examen des
politiques commerciales dans le cadre duquel les politiques des différents Membres de
l'OMC sont examinées multilatéralement dans le détail. Ces examens donnent aux pays
l'occasion de procéder en toute franchise et sans acrimonie à des échanges de vues sur
leurs politiques mutuelles. Ils contribuent utilement à la transparence et aident les
partenaires commerciaux à prendre conscience des questions qui se posent.
- Lors
des précédentes séries de négociations commerciales multilatérales, les travaux
inachevés traduisaient généralement une incapacité à se mettre d'accord sur des
questions fondamentales, comme celle de savoir s'il fallait faire quelque chose au sujet
de l'agriculture ou des textiles, ou s'il fallait concevoir de nouvelles règles sur les
mesures de sauvegarde. Tel n'a pas été le cas lors du Cycle d'Uruguay. Toutefois, à la
fin des négociations en 1993, il est apparu qu'un délai supplémentaire serait
nécessaire dans quelques secteurs-clés. On le voit en particulier dans le domaine des services
où nous avons déjà tenu des négociations faisant suite au Cycle d'Uruguay - sur
les services financiers et le mouvement des personnes physiques - et où nous avons
engagé des négociations sur l'ouverture des télécommunications de base et des services
de transport maritime. Nous n'avons certainement pas obtenu tout ce que nous voulions dans
les secteurs des services financiers et du mouvement des personnes physiques, mais nous
avons fait des progrès. Pour ce qui est des services financiers en particulier, une
trentaine de pays ont pris des engagements additionnels précieux en matière d'ouverture
des marchés.
- Les
négociations sur les télécommunications de base doivent s'achever d'ici à la
fin d'avril 1996. Elles offriront de nouvelles possibilités importantes dans les
domaines du commerce et de l'investissement. Les négociations coïncident avec la
tendance à la libéralisation du secteur, qui tient à la fois à des pressions des
industries utilisatrices et à la rapidité des progrès techniques. Toutefois, dans de
nombreux pays, on note une résistance à la suppression des arrangements monopolistiques
en matière d'approvisionnement et une action multilatérale concertée est le meilleur
moyen d'arriver à des résultats de vaste portée. Si ces négociations aboutissent, les
exploitants de télécommunications devraient pouvoir offrir un large éventail de
services à des prix compétitifs, tant sur les marchés nationaux que sur les marchés
internationaux. Les Etats-Unis jouent un rôle de premier plan dans cette négociation
puisqu'ils ont l'un des marchés des télécommunications les plus libéraux, où les
coûts sont les plus faibles. C'est pourquoi leur attachement à un résultat
véritablement multilatéral est crucial. Nous devons arriver à de solides résultats
dans les négociations de l'OMC si nous voulons voir se concrétiser l'idée d'une
société mondiale de l'information - avec tout ce que cela signifiera:
revitalisation des économies, transformation de la société et développement des moyens
à la disposition de l'individu.
- Les
négociations sur les services de transport maritime, quant à elles, portent sur
l'un des moyens d'échange les plus anciens entre les peuples, moyen qui conserve son
importance fondamentale pour le commerce des Goods. L'amélioration prodigieuse des
techniques d'expédition ces dernières années doit s'accompagner d'une amélioration des
politiques applicables dans ce secteur. Là aussi, il s'agit d'une négociation dans
laquelle certains défendent fermement leur position et il est essentiel que nous nous
rappelions qu'elle est tout aussi valable et importante que les négociations dans
d'autres domaines.
- Parmi
les travaux inachevés du Cycle d'Uruguay, il y a aussi le programme d'action futur.
Celui-ci comprend plusieurs éléments. Les Membres de l'OMC ont déjà prévu d'engager
des séries de négociations successives sur le commerce des services en vue d'arriver
progressivement à une libéralisation plus poussée. La première de ces séries de
négociations doit commencer dans les cinq années à venir. De même, dans le
secteur de l'agriculture, les Membres se sont engagés à entamer des négociations visant
à réduire encore le soutien et la protection. Le délai envisagé est le même que pour
les services. Ces engagements et plusieurs autres pris dans le cadre de l'Accord sur l'OMC
montrent que les Membres ont bien reconnu qu'il fallait poursuivre et accroître la
libéralisation du commerce - cercle vertueux d'efforts de coopération mondiale qui
est la base d'un système multilatéral efficace.
Il y a
ensuite ce que l'on appelle le “nouveau programme de travail” - soit les
questions qui, à mesure que se poursuit le processus d'intégration économique mondial,
entrent naturellement dans le champ du programme de travail futur de l'OMC.
- Une
question “nouvelle” qui fait déjà partie du programme de travail de l'OMC est
celle du rapport entre le commerce et l'environnement. Au coeur du problème il y a
la relation que nous établissons entre le système commercial multilatéral fondé sur
des règles, la poursuite de la libéralisation du commerce et le développement futur de
l'économie mondiale et les considérations et objectifs liés à l'environnement. Il est
possible d'envisager des situations dans lesquelles le commerce, s'il n'est pas étayé
par une politique environnementale saine, entraîne des dommages pour l'environnement - ou
au contraire une situation dans laquelle les réglementations environnementales portent
préjudice au commerce légitime. Dans ces cas, toutefois, il faut se montrer prudent et
se demander si c'est la politique commerciale ou la politique environnementale qui doit
être ajustée. On peut aussi facilement voir comment des accords environnementaux
internationaux mal conçus risquent d'entraver inutilement les échanges et de réduire
les revenus - voire de menacer la transformation et l'amélioration de l'environnement.
Parallèlement, il est tout aussi important de reconnaître les cas dans lesquels, en
encourageant l'efficacité et une meilleure répartition de ressources limitées, la
libéralisation du commerce peut favoriser une amélioration de l'environnement. Je suis
certain que les travaux que nous réalisons actuellement dans ce domaine à l'OMC
contribueront à une meilleure compréhension des problèmes et aideront les gouvernements
à élaborer des politiques plus cohérentes sur ce thème.
- Le commerce
et l'investissement est un sujet qui pourrait bien figurer dans le nouveau programme
de travail, puisque l'une des conséquences de la mondialisation est de réduire l'écart
entre les différentes formes d'accès aux marchés. Dans le cadre du GATT, nous avions
l'habitude de penser à l'accès aux marchés simplement en termes de droits de douane et
de mesures non tarifaires. La libéralisation consistait à réduire les droits de douane
et à éliminer les autres obstacles au commerce à la frontière. L'investissement
étranger était une question tout à fait différente. Certes, les pays considéraient
souvent les droits et les autres obstacles au commerce comme des mécanismes pratiques
d'incitation à l'investissement étranger. La protection du marché intérieur permettait
aux investisseurs étrangers de dégager des bénéfices intéressants. Tel était le
fondement de la stratégie du développement fondée sur le remplacement des importations
- stratégie qui n'a guère fait ses preuves et a même été discréditée. Dans le monde
des affaires internationales d'aujourd'hui, le commerce et l'investissement sont de plus
en plus considérés comme complémentaires, et non comme substituables. Des entreprises
internationales peuvent être implantées dans plusieurs pays. De plus en plus, les
entreprises commercent pour investir et investissent pour commercer. L'OMC ne peut pas
s'occuper uniquement d'un des termes de l'équation - le commerce - ce qui
serait nier les réalités des pratiques commerciales mondiales d'aujourd'hui.
Ce n'est pas
par hasard que l'investissement étranger direct a quadruplé au niveau mondial, passant
à près de 200 milliards de dollars EU par an, pendant la période de dix ans
qui a pris fin en 1993. De fait, l'importance de l'investissement a été reconnue dans
l'Accord général sur le commerce des services négocié pendant le Cycle d'Uruguay;
l'investissement, ou la présence commerciale, y est l'un des quatre modes de fourniture
des services pour lesquels les Membres de l'OMC ont contracté des engagements en matière
d'accès aux marchés. Mais, à mon avis, nous avons besoin d'une approche plus large, ou
plus horizontale, en ce qui concerne les règles internationales en matière
d'investissement. Ces règles reposeraient sur les principes de la non-discrimination et
du traitement national de l'OMC et créeraient un climat destiné à encourager et à
préserver l'investissement étranger, que ce soit dans le domaine des Goods ou dans celui
des services. L'OCDE a déjà commencé de travailler dans ce sens mais je pense que, de
plus en plus, les gouvernements reconnaîtront que des travaux sur l'investissement
doivent être entrepris dans un cadre plus général. Et ce en particulier non seulement
parce que les pays en développement sont la cible d'une part croissante de
l'investissement international mais aussi parce qu'ils deviennent eux-mêmes d'importants
investisseurs à l'étranger. Il convient de noter que l'Accord sur les mesures concernant
les investissements et liées au commerce découlant du Cycle d'Uruguay prévoit que les
Membres examineront dans les cinq années à venir s'il y a lieu d'élaborer des
dispositions sur une politique de l'investissement.
- Cela
vaut aussi pour la politique en matière de concurrence, que nous devrons envisager
d'inclure dans notre programme de travail futur. Bien sûr, ce que nous avons fait au GATT
et à l'OMC pendant ces 50 dernières années pour mettre en place un environnement
commercial libéral est précisément d'améliorer la concurrence. Mais si nous avons
réussi à faire en sorte que les règles de la concurrence entre les pays soient
efficaces, ce succès veut que nous allions plus loin et que nous nous demandions comment
le comportement des sociétés peut fausser la concurrence internationale. Nous
devrons voir s'il y a des domaines dans lesquels des règles expresses en matière de
concurrence, ou des accords spécifiques, sont nécessaires au plan international pour
compléter les lois que de nombreux gouvernements appliquent déjà. A mon avis, il ne
fait aucun doute que les règles en matière de concurrence sont essentielles pour le bon
fonctionnement des marchés - toutefois, ce que nous devons préciser c'est comment
promouvoir au mieux ces disciplines, tant au plan national qu'au plan international.
-
Certains Membres de l'OMC aimeraient que l'on inclue dans le nouveau programme le thème
du commerce et des normes sociales. Il s'agit d'une question hautement
controversée et, en l'absence de consensus, elle ne peut figurer dans le programme de
l'OMC.
Il est
évident que ce qu'il faut avant tout c'est un effort global pour jeter une certaine
lumière sur les nombreuses questions complexes en jeu.
La première
question à préciser est celle de la nature du sujet; parlons-nous de l'avantage
comparatif dont les pays en développement jouissent du fait du niveau plus bas de leurs
salaires - comme on présente souvent les choses - des droits de l'homme ou des
normes de travail? Il est fondamental de clarifier les termes du débat dans ses rapports
avec le commerce.
En deuxième
lieu, il faut identifier les questions-clés en relation avec le commerce; par exemple,
faut-il considérer le travail des enfants et les droits syndicaux sous l'angle des normes
de travail ou sous celui des droits de l'homme?
Ce sont là
uniquement quelques-unes des questions auxquelles il faut répondre avant de se demander
si un débat utile est en fait possible à ce sujet.
Heureusement,
nous ne partons pas de zéro. Le débat sur la question a en fait commencé à la
Conférence de Versailles sur la paix et certains des principes en jeu ont été repris
dès le départ dans l'article XX du GATT. A l'ONU, à l'OCDE, à l'OIT et dans les
administrations nationales, le débat a progressé utilement et a même abouti à
certaines mesures concrètes. Je voudrais mentionner en particulier à ce sujet les
travaux effectués très récemment par l'OIT pour identifier certains principes qui
pourraient être importants si l'on devait examiner la question à l'OMC. Ces principes
ont été présentés comme des “valeurs partagées” sans qu'aucune objection
n'ait été soulevée par les membres de l'OIT.
Suivant l'un
de ces principes, la croissance et le développement économiques et sociaux sont dans une
large mesure interdépendants. Lorsque la situation économique est mauvaise, il est
probable que la situation sociale sera également mauvaise. Et inversement, lorsqu'il y a
croissance économique, celle-ci s'accompagnera probablement d'un développement social.
Personne ne
devrait contester le droit légitime des pays en développement d'utiliser l'avantage
comparatif que leur procure le bas niveau de leurs prix de revient, et personne ne devrait
pratiquer un protectionnisme déguisé sous prétexte de défendre les droits de l'homme
ou les normes sociales, mais aucun pays ne devrait délibérément bafouer les droits des
travailleurs ou tenter de faire baisser artificiellement les coûts en recourant au
travail forcé, en établissant une discrimination à l'égard des femmes, en exploitant
les enfants, entre autres abus.
En aucun cas
nous ne devrions permettre que ce débat fasse réapparaître la fracture Nord-Sud. C'est
par le dialogue que nous trouverons les moyens de mieux faire respecter les normes de
travail.
Enfin, l'OIT
a reconnu la nécessité d'améliorer ses moyens d'action dans ce domaine.
Je voudrais
mentionner les points exposés par la Présidente du Groupe de travail de l'OIT sur la
dimension sociale de la libéralisation du commerce international plus tôt dans l'année
parce que je pense que, sur la base de ces valeurs partagées, il est possible d'engager
le débat sur la question. J'estime aussi que, pour convaincre les pays en développement
qu'aucune considération protectionniste n'entre dans le débat, il est essentiel de
prouver que toutes les mesures possibles, autres que des sanctions commerciales, sont
prises pour atténuer les problèmes. Un excellent exemple est le mémorandum d'accord sur
l'élimination du travail des enfants dans l'industrie du vêtement au Bangladesh, qui a
été signé en juillet par ce secteur, l'OIT et le FISE avec l'appui des gouvernements du
Bangladesh et des Etats-Unis. Cette action conjointe associe des restrictions concernant
le travail des enfants à l'amélioration du niveau d'instruction de ces enfants. Il
s'agit là d'une approche ciblée et constructive face à un problème spécifique et en
tant que telle elle offre, je crois, un modèle utile pour les actions à entreprendre à
l'avenir. En revanche, restreindre simplement les importations de vêtements provenant du
secteur visé n'aurait servi selon toute vraisemblance qu'à aggraver la situation de ces
enfants.
Pour
résumer, je répéterai qu'il est nécessaire à mon avis de procéder à un examen
global de la question; c'est le seul moyen d'établir le degré de confiance nécessaire
si l'on veut que tous les pays examinent ensemble si elle se rapporte au commerce et
comment.
IV
Enfin et
surtout j'aimerais dire quelques mots au sujet de deux questions liées - la
réciprocité et la croissance du régionalisme dans les relations commerciales
internationales.
-
Périodiquement, on préconise l'application de politiques commerciales fondées sur la réciprocité
et non sur le principe fondamental du traitement NPF. Les défenseurs de cette
approche partent de l'hypothèse que le degré de libéralisation auquel certains pays
sont déjà parvenus ne leur donne aucun moyen de défense réel, dans une négociation
multilatérale, vis-à-vis des pays dont le processus de libéralisation est beaucoup
moins avancé. Les partisans de la réciprocité prétendent que ces pays n'ont pas
vraiment de raison de pousser plus loin la libéralisation étant donné les avantages
qu'ils tirent du système NPF.
-
J'aimerais formuler deux observations sur ce point. Premièrement, dire que la
réciprocité remplace le principe NPF revient à rejeter un système commercial que
nous avons mis 50 ans à édifier et va à l'encontre de ce que les pères fondateurs
de ce système avaient envisagé.
-
Deuxièmement, je peux comprendre qu'une nation ou un groupement régional qui se
considère comme un marché ouvert estime avoir le droit de se battre pour obtenir de tous
ses partenaires le plus grand degré possible de libéralisation. Même si cet argument
est utilisé de manière tactique et temporaire en tant qu'instrument de négociation, il
y a peu de raison de s'alarmer au sujet de son incidence sur le système dans son
ensemble. Mais s'il devient un instrument de politique permanent, le risque pour le
système multilatéral pourrait devenir sérieux.
- Le
commerce est un domaine technique quant au fond mais hautement politique pour ce qui est
de ses conséquences. La réciprocité en tant que substitut structurel du système
multilatéral équivaut au bilatéralisme; qui dit bilatéralisme dit discrimination; en
d'autres termes, des relations commerciales fondées sur la puissance plutôt que sur des
règles. Ce serait rompre de manière très dangereuse avec la tradition du système
multilatéral.
- La progression
du régionalisme est une question plus complexe. Il n'y a pas de contradiction réelle
entre le régionalisme et le système multilatéral. Telle est l'idée que partagent la
vaste majorité des négociants. Là où il y a une contradiction réelle, il faut
toujours le souligner, c'est entre la liberté des échanges et le protectionnisme. Les
initiatives commerciales régionales peuvent certainement contribuer à abaisser les
obstacles au commerce et de ce fait à promouvoir la croissance économique. Mais la
relation entre le régionalisme et un système multilatéral fondé sur le principe NPF
n'en est pas moins complexe. Les dispositions du GATT visaient à assurer la
compatibilité des accords régionaux en exigeant qu'ils couvrent l'essentiel des
échanges commerciaux entre les partenaires et favorisent les politiques commerciales qui
n'entraînent pas une protection plus élevée ou des restrictions supplémentaires pour
le commerce des pays tiers. Dans la pratique, toutefois, il s'est révélé presque
impossible d'évaluer la compatibilité des accords régionaux avec le système
multilatéral en vertu de ces dispositions. Depuis la création du GATT il y a près de
50 ans, 108 accords régionaux ont été notifiés. Jusqu'ici, 80 accords
existants ont été examinés et six seulement ont été jugés compatibles avec les
règles que je viens de mentionner (l'UE n'en fait pas partie). Récemment,
20 nouveaux accords régionaux ont été notifiés, qui doivent être examinés dans
le cadre de l'OMC. On ne sera pas surpris d'apprendre que les résultats ne devraient pas
être très concluants. Il est manifestement nécessaire d'améliorer les règles et les
procédures en vertu desquelles les Membres de l'OMC peuvent évaluer cette relation
critique. Mais il est évident aussi que les questions juridiques ne sont qu'un élément
parmi d'autres.
- Dans
la pratique, la relation entre la libéralisation régionale et la libéralisation
multilatérale est différente, généralement plus positive. Par exemple, les
élargissements successifs de l'Union européenne ont été suivis par des négociations
commerciales multilatérales qui ont maintenu un lien de facto entre les progrès
au niveau régional et les progrès au niveau multilatéral. Ces liens expliquent que la
plupart des gens voient dans les accords régionaux des éléments contribuant à
l'édification d'un système d'échanges multilatéraux libres.
- La
situation évolue-t-elle et devons-nous nous adapter à cette idée généralement
positive? Permettez-moi d'avancer quelques arguments en réponse à cette question.
Jusqu'à une
époque très récente, il n'y avait qu'un grand groupement régional, qui se limitait à
un certain nombre de pays d'Europe occidentale. Les Etats-Unis étaient traditionnellement
opposés au régionalisme. Mais cette situation a changé. Depuis les années 80, les
Etats-Unis ont commencé à conclure leurs propres accords régionaux de libre-échange
- Canada, ALENA, APEC, etc. A l'heure actuelle, la quasi-totalité des pays Membres
de l'OMC appartiennent également à un accord commercial régional. Les accords
régionaux ont perdu de leur importance en tant que moyen de réduire les droits de douane
(cela également grâce au succès du GATT). En revanche, ils deviennent de plus en plus
importants pour ce qui est des règles du commerce et pour le poids politique qu'ils
représentent dans les négociations internationales. Il s'agit là d'éléments qui
pourraient rompre le parallélisme entre les progrès régionaux et les progrès
multilatéraux; il est à craindre que les antagonismes entre groupements régionaux
rendent plus difficiles le développement du système multilatéral.
En outre, les
initiatives régionales, comme la proposition visant à créer une zone de libre-échange
transatlantique, pourraient donner l'impression que l'on cherche à rétablir une ligne de
démarcation discriminatoire entre le Nord, riche, et le Sud, pauvre.
La conclusion
à tirer de tout cela est que nous devons être vigilants et chercher à renforcer le lien
qui a toujours existé entre les progrès régionaux et les progrès multilatéraux. Dans
la pratique, il faut donc que les initiatives de libéralisation régionales soient prises
pour ainsi dire en tandem avec les initiatives multilatérales. Ce que les pays souhaitent
faire au plan régional, ils doivent aussi être prêts à le faire au plan multilatéral,
de manière à maintenir le parallélisme entre engagements régionaux et engagements
multilatéraux.
Au coeur de
cette relation, il y a la question fondamentale de savoir quel type de système
international nous souhaitons: un système mondial fondé sur le principe de la
non-discrimination consacré par des règles convenues et contraignantes ou un monde
divisé en blocs régionaux avec toutes les conséquences que cela entraîne pour la
stabilité et la sécurité politiques.
V
En résumé,
il est évident que les défis que le système commercial multilatéral doit relever sont
loin de ne concerner que les questions commerciales telles qu'on les définissait
jusqu'ici. Je sais que pour certains - pour certains pays aussi - la rapidité du
changement est gênante, voir inquiétante. Face aux défis que la révolution de
l'information constitue pour quiconque a plus de 30 ans ou au rythme de la
mondialisation économique, il y a un réflexe compréhensible, celui qui nous fait
souhaiter que le monde ralentisse un peu sa course. Néanmoins, nous savons qu'il ne le
fera pas.
Si nous
réduisons nos importations en provenance des pays en développement, nous réduisons leur
croissance, et notre croissance aussi. Et la croissance de nombreux pays en développement
sera le facteur de progrès le plus dynamique dans les pays développés.
Parallèlement,
si nous réduisons les possibilités d'exportation des pays en développement, nous ne
ferons qu'accroître le chômage et la pauvreté dans ces pays et restreindre encore les
chances qui s'offrent aux jeunes.
Et si nous
essayons de fermer nos frontières aux Goods et aux individus, nous ne ferons
qu'accroître l'instabilité, la violence, les conflits et le terrorisme. Aussi, la seule
politique soutenable à long terme que les pays en développement et nous-mêmes puissions
adopter est de rester fermement attachés au principe de l'ouverture.
C'est
pourquoi nous devons préserver le système multilatéral avec son ensemble de principes
et de règles fiables: c'est un point d'ancrage solide dans un monde en mutation. Si la
libéralisation se poursuit dans le cadre du système multilatéral, ce processus
inexorable pourra se dérouler dans le respect de règles et de disciplines convenues au
plan international. Nous sommes là à l'opposé d'un processus chaotique et
incontrôlable - sans la sécurité du système multilatéral, le changement serait un
saut dans les ténèbres.
Dans le même
temps, le système multilatéral se politise. C'est que son évolution touche de plus en
plus aux réglementations nationales et non plus seulement aux obstacles transfrontières;
c'est aussi que les problèmes qui se posent au système sont de plus en plus politiques
et de moins en moins techniques. Dans ce contexte, il pourrait être très important
d'envisager la possibilité de consolider la base institutionnelle du système - par
exemple, en renforçant la dimension politique de son institution centrale, l'OMC.
Je suis
fermement convaincu que la confluence des événements politiques et économiques
intervenus ces dernières années nous offre une occasion historique: celle d'établir un
système véritablement mondial pour la conduite des relations économiques
internationales, un système qui réagisse rapidement au changement et à l'évolution des
besoins, un système auquel chaque nation souhaitera appartenir. Faisons face à ce défi,
tout comme Spaak et les autres fondateurs du monde de l'après-guerre ont fait face aux
leurs. Leurs réalisations ont façonné le monde d'aujourd'hui, elles devraient inspirer
notre avenir. |
