Les “modalités” relanceraient l'ensemble du Cycle

Les négociations sur l'agriculture sont difficiles en raison de la très grande diversité des points de vue et des intérêts entre les gouvernements Membres, du grand nombre de participants actifs, et de la complexité de bien des questions. Elles visent à contribuer à la poursuite de la libéralisation du commerce des produits agricoles, qui permettrait aux pays de se faire concurrence sur le plan de la qualité et des prix, et non au niveau de l'importance des subventions. C'est le cas, en particulier, de nombreux pays en développement dont l'économie est tributaire d'une gamme de plus en plus large de produits agricoles primaires et transformés, exportés vers un nombre croissant de marchés, y compris d'autres pays en développement.

Les négociations sont axées sur “trois piliers”:

• accès aux marchés: abaissement des tarifs, expansion des contingents tarifaires et diverses flexibilités à cet égard;
    
• subventions à l'exportation (officiellement “concurrence à l'exportation”): élimination de ces subventions et établissement de disciplines pour les crédits à l'exportation, l'aide alimentaire et les entreprises commerciales d'État afin d'éliminer les subventions à l'exportation occultes;
    
• soutien interne: réduction des mesures de soutien qui faussent les échanges (en encourageant la surproduction et en élevant ou en abaissant artificiellement les prix) et établissement de disciplines pour les formes de soutien qui pourraient fausser les échanges.

Les négociations portent aussi sur plusieurs autres questions, y compris le traitement spécial en faveur des pays en développement et les “considérations autres que d'ordre commercial” (le rôle de l'agriculture dans la sécurité alimentaire, le développement rural, la protection de l'environnement, etc.).

  

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Hong Kong: sur la voie des “modalités” 

Pour l'agriculture, l'objectif officieux à la Conférence ministérielle de Hong Kong était d'achever l'élaboration des “modalités” (ou de se rapprocher autant que possible de ce but), ce qui permettrait de mettre au point pour la fin de 2006 l'ensemble des résultats à convenir concernant l'agriculture (aussi un objectif officieux). Cependant, les retards accumulés avant la pause d'été de l'OMC en 2005 ont fait qu'il restait aux Membres un énorme travail à accomplir au cours des trois mois précédant la Conférence de Hong Kong. En novembre, l'objectif pour Hong Kong a été recalibré. Les Membres espèrent maintenant faire de la Conférence ministérielle une étape pour arriver à des modalités début 2006, sans modifier le niveau d'ambition concernant le résultat final des négociations et en s'en tenant à la date butoir non officielle fixée pour la fin 2006.

Les modalités préciseront comment l'accord final se présentera, énonçant des objectifs chiffrés et autres pour les nouvelles réformes du commerce des produits agricoles. Elles indiqueront en particulier les formules et flexibilités à appliquer pour réduire les tarifs, élargir les contingents et abaisser le soutien interne. Elles fixeront une date limite pour l'élimination des subventions à l'exportation. Elles contiendront aussi des règles révisées pour soumettre à des disciplines les politiques relatives au commerce des produits agricoles. Tous ces éléments devront permettre d'atteindre les objectifs énoncés dans la Déclaration ministérielle de Doha de 2001: “des améliorations substantielles de l'accès aux marchés; des réductions de toutes les formes de subventions à l'exportation, en vue de leur retrait progressif; et des réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges”.

Une fois que les “modalités” auront été adoptées, elles seront appliquées pour calculer les abaissements tarifaires que chaque pays fera sur des milliers de produits, et les abaissements concernant diverses subventions et mesures de soutien, dont certaines donneront sans doute lieu à d'autres marchandages avant que les négociations ne soient finalement achevées. Cette phase peut prendre plusieurs mois.

  

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Rétrospective 

La manière de procéder des négociateurs dans des négociations aussi complexes consiste à accumuler une série d'accords qui finissent par constituer l'accord final. À tout moment de la négociation, ce qui a été réalisé et convenu ou obtenu jusqu'alors (on parle souvent d'“acquis”) est important. L'un des principaux résultats obtenus dans les négociations sur l'agriculture est l'élimination des subventions à l'exportation, convenue en 2004.

Le point de départ est le Cycle d'Uruguay (1986 1994), dont sont issus l'Accord sur l'agriculture de l'OMC et les engagements pris par les différents pays en vue de réduire les subventions à l'exportation, le soutien interne et les obstacles à l'importation de produits agricoles. Ce premier pas important vers la réforme du commerce des produits agricoles a permis d'assujettir tous les produits agricoles (indiqués dans l'Accord) à des disciplines multilatérales, y compris des “consolidations tarifaires” — les Membres de l'OMC se sont engagés à avoir des tarifs maximaux consolidés pour la quasi totalité des produits agricoles, ce qui n'est pas le cas pour de nombreux produits industriels. La réforme a aussi consisté à fixer des niveaux plafonds pour les subventions, les limitant pour la première fois et les réduisant par rapport aux niveaux antérieurs.

 

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Dates clés dans les négociations sur l'agriculture à l'OMC 

  
Depuis lors, dans les négociations sur l'agriculture, les points suivants sont “acquis”:

• Le mandat initial: l'article 20. L'Accord sur l'agriculture actuel, issu du Cycle d'Uruguay de 1986 1994, est important mais ne représente qu'un premier pas vers la réforme du commerce des produits agricoles. Pour beaucoup de pays, il s'agit d'une entreprise inachevée, comme le confirme l'article 20 de l'Accord, qui décrit la réforme comme étant un “processus continu” et aux termes duquel les Membres sont tenus d'engager de nouvelles négociations à partir de 2000. L'article indique clairement l'orientation des négociations, mais en termes généraux — “réductions progressives substantielles du soutien et de la protection qui aboutiraient à une réforme fondamentale”.
    
• La Déclaration ministérielle de Doha, 2001 (voir plus loin).
    
• Le cadre convenu dans la décision du Conseil général du 1er août 2004, dont une partie est parfois appelée l'“ensemble de résultats de juillet 2004” (voir plus loin).
    

Les négociations: avant Doha — de 2000 à 2001

Les négociations ont commencé au début de 2000, dans le cadre des “Sessions extraordinaires” du Comité de l'agriculture. La participation a atteint, dès le début, un niveau sans précédent et demeure exceptionnelle. Rien que pendant la première année, 126 gouvernements Membres (89 pour cent des 142 Membres d'alors) ont présenté 45 propositions et trois documents techniques. Comme il s'agissait de positions de départ et que le nombre de pays concernés était très important, les propositions étaient très diverses et les divergences considérables.

  

Mandat de Doha — à partir de 2002

La Déclaration ministérielle de Doha adoptée le 14 novembre 2001 a défini un nouveau mandat en précisant les objectifs, en faisant fond sur les travaux accomplis jusque-là, en confirmant et développant les objectifs et en établissant un calendrier avec des échéances. L'agriculture fait désormais partie de l'engagement unique.

La déclaration précisait que le traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement ferait partie intégrante de l'ensemble des négociations et serait incorporé à la fois dans les nouveaux engagements des pays et dans toutes les règles et disciplines pertinentes nouvelles ou révisées. Il y était dit que le résultat devrait être effectif dans la pratique et permettre aux pays en développement de répondre à leurs besoins, notamment en matière de sécurité alimentaire et de développement rural. Les Ministres ont aussi pris note des considérations autres que d'ordre commercial (telles que la protection de l'environnement, la sécurité alimentaire, le développement rural, etc.) exprimées dans les propositions de négociation déjà présentées et ont confirmé que ces considérations seraient prises en compte dans les négociations, comme le prévoyait l'Accord sur l'agriculture. Les négociations au titre de ce mandat ont débuté en mars 2002.

Il est impossible d'arriver à un consensus si les négociateurs ne démordent pas de leurs positions de départ. Bien que l'intensité des négociations sur l'agriculture soit restée presque constamment soutenue au cours des trois années ayant suivi leur lancement en 2000, l'absence de toute évolution tangible vers un terrain d'entente, même dans le cadre du nouveau mandat de Doha, a été rédhibitoire.

En vertu de ce mandat, des négociations intensives se sont poursuivies de mars 2002 à mars 2003, sans toutefois aboutir à un accord sur les “modalités” car les Membres campaient sur leurs positions. Les négociateurs n'ont pas pu s'entendre mais ce n'était pas faute d'avoir essayé. Ce qui faisait défaut, en fait, c'étaient les décisions politiques de leurs gouvernements qui leur auraient permis de faire bouger les choses.

Le président d'alors, M. Stuart Harbinson, a bien établi un projet en mars 2003, conformément au mandat de Doha, mais sans consensus ce projet a été mis de côté. À la place, les Membres ont commencé, en attendant, à discuter sur un “cadre” plus modeste en vue d'arriver à un accord sur ce texte à la Conférence ministérielle de Cancún tenue en septembre 2003. (D'après le mandat de Doha initial, la Conférence de Cancún était censée être un jalon beaucoup plus proche de la fin des négociations, les Membres présentant leurs offres ou des “projets d'engagements globaux” concernant des milliers de produits et un éventail de subventions et de mesures de soutien, sur la base des “modalités”.)

Enfin, en juillet 2003, les pays ont effectivement commencé à bouger. Il en est résulté des projets de “cadre”, dont certains étaient des compromis entre des positions opposées, présentés à la Conférence ministérielle en septembre. Mais l'accord était impossible. Après Cancún, les négociations sur l'agriculture ont été suspendues, comme les travaux sur toutes les questions relevant du Programme de Doha, jusqu'à la fin de l'année.

Les choses sont reparties au début de 2004, avec un certain nombre d'initiatives politiques. Les États Unis ont donné le ton en lançant un appel aux armes dans une lettre adressée le 11 janvier 2004 aux Ministres des autres pays, dans laquelle ils proposaient la marche à suivre. En mai, l'UE a annoncé quelques concessions clés, en acceptant notamment de négocier une date pour la fin de toutes les formes de subventions à l'exportation de produits agricoles. Plusieurs réunions importantes se sont tenues dans divers pays, dont certaines étaient marquées par les premières grandes tentatives de compromis faites par les ministres et haut fonctionnaires de l'Australie, du Brésil, des États-Unis, de l'Inde et de l'UE (parfois appelés les cinq parties intéressées).

Le résultat était le cadre, qui exposait les principes clés des modalités et a été adopté par tous les Membres à Genève le 1er août 2004 peu après minuit, en tant qu'annexe de la décision parfois appelée l'“ensemble de résultats de juillet”. C'est le document le plus récent qui consacre les résultats obtenus dans les négociations.

> Cadre convenu

Les travaux menés depuis lors, pendant le deuxième semestre de 2004 et en 2005, faisaient fond sur le cadre et ont abouti à un accord sur certaines questions techniques clés. Certaines divergences entre les positions des pays ont disparu ou ont diminué. Les négociations ont cependant subi un retard inattendu de quatre mois en raison de la discussion sur une question technique (la méthode de conversion des droits non ad valorem — droits qui ne sont pas perçus en pourcentage de la valeur des importations — en équivalents ad valorem ou équivalents en pourcentage). Il y a eu d'autres dérapages de sorte que, alors que la Conférence de Hong Kong approchait, il restait toujours beaucoup à faire avant que tout puisse être rassemblé pour constituer les “modalités”.

Faisant le point de la situation à la fin de juillet 2005, M. Tim Groser, qui présidait alors les négociations, a dit aux négociateurs que les négociations étaient au point mort mais qu'elles avaient permis d'éclairer quelques uns des compromis politiques essentiels parmi lesquels les Membres devraient faire un choix au cours des mois à venir:

> Évaluation de l'été 2005

Après la pause d'été, les négociations sont entrées dans une nouvelle étape. Sous la direction du nouveau président, M. l'Ambassadeur Crawford Falconer (Nouvelle Zélande), et alors qu'il ne restait guère plus de deux mois de travail, elles ont été plus clairement ciblées sur les éléments essentiels des modalités pour permettre aux Membres de commencer à examiner concrètement les compromis entre réductions tarifaires et soutien interne, et entre l'ampleur des réductions d'une manière générale et les flexibilités qui y sont associées pour des circonstances ou produits particuliers. Un grand nombre de propositions nouvelles ont été présentées.

M. l'Ambassadeur Falconer a pu indiquer que la manière dont les Membres présentaient leurs positions avait évolué: pour la première fois en cinq années de négociations, au lieu de se contenter de faire des propositions, ils avaient commencé à discuter sur ce qu'ils exigeraient en contrepartie de ce qu'ils concéderaient — du moins en partie — en réponse aux exigences des autres. Par exemple, certains pays ont dit plus clairement que, selon eux, une plus grande flexibilité dans la formule de réduction tarifaire leur permettrait de réduire le nombre des produits qu'ils désigneraient comme étant “sensibles”. M. Falconer a cependant dit que ce changement de ton aurait dû se produire six mois plus tôt. Les négociations étaient toujours hypothéquées par le risque que les Membres se soient donné trop peu de temps pour régler les principales questions avant la Conférence de Hong Kong.

  

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Questions d'actualité: le cadre 2004 et la suite 

> Questions visées et état d’avancement

Subventions et concurrence à l'exportation

Des trois piliers, c'est celui pour lequel il y a eu le plus de progrès. Toutes les formes de subventions à l'exportation seront éliminées pour une date “crédible”, y compris l'élimination “parallèle” des subventions liées aux crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public, à l'aide alimentaire, et aux entreprises exportatrices relevant de l'État. Des disciplines seront négociées pour toutes les mesures à l'exportation dont les effets sont équivalents à ceux des subventions. L'accord s'étant fait sur la question de l'élimination, les discussions sur certains autres points ont bien progressé, en particulier pour ce qui est des crédits à l'exportation. L'aide alimentaire et les entreprises commerciales d'État exportatrices continuent à poser plus de problèmes.

Accès aux marchés

Des trois piliers c'est le plus difficile, celui pour lequel l'éventail des intérêts en jeu est plus large et plus complexe car tous les pays ont des obstacles à l'accès aux marchés, alors que certains d'entre eux seulement accordent des subventions à l'exportation ou appliquent des mesures de soutien interne qui faussent les échanges. La plupart des gouvernements subissent des pressions en faveur d'une protection des agriculteurs mais beaucoup veulent aussi exporter et souhaitent donc l'ouverture des marchés des autres.

En vertu du cadre, les Membres sont tenus de faire en sorte que des “améliorations substantielles de l'accès aux marchés [soient] obtenues pour tous les produits”. Les principales questions sont les suivantes:

• La formule de réduction tarifaire: les tarifs “consolidés” seront classés en étages selon leur niveau de façon que les tarifs plus élevés soient abaissés plus fortement; le débat sur le type de formule à appliquer pour chaque étage est désormais plus ciblé. En octobre, la plupart des Membres ont admis que l'“approche du Cycle d'Uruguay”, option flexible, et la “formule suisse”, plus rigoureuse, ne seraient pas adoptées. À la place, les discussions ont porté sur un type de réduction linéaire (généralement un abaissement en pourcentage uniforme pour chaque étage), un système plus compliqué d'échelle mobile pour les réductions étant cependant envisagé dans une proposition. Il s'agissait essentiellement de savoir si la flexibilité pouvait être incorporée dans la formule sous la forme d'un “pivot”: pour chaque étage il y aurait une réduction en pourcentage fixe assortie d'une marge de variation autorisée en points de pourcentage en plus ou en moins. Les Membres ont fait valoir des arguments pour et contre cette solution.
    
• Tous les pays bénéficieront d'une flexibilité pour des produits sensibles, dont les détails restent encore à négocier. Quelques pays ont dit qu'ils réduiraient le nombre de produits sensibles si la formule de réduction tarifaire comportait une plus grande flexibilité.
    
• Les pays en développement bénéficient d'une flexibilité additionnelle pour des “produits spéciaux” et peuvent recourir à un “mécanisme de sauvegarde spéciale” qui reste à élaborer. Les délégations qui réclament une plus grande flexibilité pour les produits spéciaux des pays en développement ont établi des indicateurs qu'ils proposent d'utiliser pour assurer la conformité de ces produits avec les critères prévus dans le cadre de 2004: sécurité alimentaire, garantie des moyens de subsistance et besoins liés au développement rural.
    
• Les discussions se poursuivent aussi sur la manière de traiter les conflits d'intérêts entre pays en développement, notamment le point de savoir comment traiter la question de l'érosion des préférences et comment assurer la libéralisation la plus complète du commerce des produits tropicaux et des produits cultivés à la place de plantes narcotiques illicites.

Soutien interne

Tous les pays développés réduiront de manière substantielle les mesures de soutien qui ont des effets de distorsion, et ceux dont les niveaux de soutien sont plus élevés devront abaisser davantage les taux “consolidés” (les niveaux de soutien effectifs sont généralement plus bas que les niveaux consolidés). Pour cela, il s'agira de réduire à la fois les plafonds actuels pour l'ensemble des trois types de mesures de soutien qui ont des effets de distorsion (“catégorie orange”, “de minimis” et “catégorie bleue”), et les mesures de deux catégories — la catégorie orange (mesures de soutien ayant une incidence directe sur les prix et les quantités) et les mesures de soutien de minimis (mesures de soutien relevant de la catégorie orange de montant minime). Les mesures de soutien de la troisième catégorie, la catégorie bleue (qui ont des effets de distorsion mais de moindre ampleur en raison de limites de la production ou d'autres critères) seront plafonnées; actuellement, la catégorie bleue n'est assujettie à aucune limite. Les dispositions détaillées précisent aussi que ces mesures doivent répondre à l'objectif à long terme de “réductions substantielles”. De plus, pendant la première année, le plafond du soutien global autorisé de chaque pays sera abaissé de 20 pour cent (on parle parfois à ce propos de “contribution initiale”). Cela renforcera considérablement les disciplines régissant les mesures de soutien interne qui ont des effets de distorsion, mais pour la plupart des pays la réduction du soutien effectif ne serait peut être pas très marquée car les niveaux actuels sont souvent inférieurs aux plafonds.

Quant aux mesures de soutien de la “catégorie verte”, qui ne sont actuellement pas limitées, les critères pour la définition des mesures pouvant relever de cette catégorie seront réexaminés et clarifiés pour faire en sorte qu'elles n'aient réellement pas pour effet de fausser les échanges, ou que cet effet soit minime. En même temps, il s'agira de préserver les concepts fondamentaux, les principes et l'efficacité de la catégorie verte, et de prendre en compte les considérations autres que d'ordre commercial telles que la protection de l'environnement et le développement rural.