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L'histoire de ces 47 années a, pour une grande partie, été écrite à Genève. Mais elle retrace aussi un parcours qui a couvert tous les continents, depuis ces débuts hésitants en 1948 à La Havane (Cuba), en passant par Annecy (France), Torquay (Royaume-Uni), Tokyo (Japon), Punta del Este (Uruguay), Montréal (Canada), Bruxelles (Belgique), jusqu'à Marrakech (Maroc) en 1994. Au cours de cette période, le système commercial était régi par le GATT, rescapé de la tentative avortée de créer l'OIC. Le GATT a contribué à l’établissement d’un système commercial multilatéral solide et prospère, qui est devenu de plus en plus libéral à travers des séries de négociations commerciales. Cependant, dans les années 80, une révision approfondie du système est devenue nécessaire; elle a donné lieu au Cycle d’Uruguay, puis à la création de l’OMC.

Le GATT: un “provisoire” qui a duré près d’un demi-siècle haut de page

De 1948 à 1994, l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) a constitué les règles régissant une grande partie du commerce mondial, au cours de périodes pendant lesquelles le commerce international a enregistré quelques-uns de ses taux de croissance les plus élevés. Il semblait solidement établi mais tout au long de ces 47 années, il était un accord et une organisation provisoires.

Il s’agissait initialement de créer, à côté des deux institutions de “Bretton Woods”, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, une troisième organisation qui s’occuperait du volet commercial de la coopération économique internationale. Plus de 50 pays ont participé aux négociations visant à créer une Organisation internationale du commerce (OIC) qui serait une institution spécialisée des Nations Unies. Le projet de charte de l’OIC était ambitieux. Outre les disciplines en matière de commerce international, il comprenait des règles concernant l’emploi, les accords de produit, les pratiques commerciales restrictives, les investissements internationaux et les services. L'objectif était de créer l'OIC lors d'une conférence des Nations Unies sur le commerce et l'emploi se tenant à La Havane (Cuba), en 1947.

Dans le même temps, 15 pays avaient engagé des pourparlers en décembre 1945 en vue de réduire et de consolider tarifs douaniers. La seconde guerre mondiale venait tout juste de s’achever et ils souhaitaient promouvoir sans tarder la libéralisation du commerce et commencer à remédier aux nombreuses mesures protectionnistes restées en vigueur depuis le début des années 30.

Cette première série de négociations a abouti à un ensemble de règles commerciales et à 45 000 concessions tarifaires portant sur environ un cinquième du commerce mondial, soit 10 milliards de dollars. Lorsque l'accord a été signé le 30 octobre 1947, le nombre de participants avait augmenté pour atteindre 23. Les concessions tarifaires sont entrées en vigueur le 30 juin 1948 par l'intermédiaire d'un "Protocole d'application provisoire". Ainsi, le nouvel Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce était né, avec 23 Membres fondateurs (dénommés officiellement "parties contractantes"). Les 23 participants faisaient également partie du groupe plus vaste de pays qui  négociaient la charte de l'OIC. L'une des dispositions du GATT prévoit qu'ils devaient accepter certaines des règles commerciales contenues dans le projet, et le faire rapidement et à titre «provisoire» afin de protéger la valeur des concessions tarifaires qu’ils venaient de négocier. Ces participants ont précisé la façon dont ils envisageaient les rapports entre le GATT et la charte de l'OIC, mais ils ont également prévu la possibilité que l'OIC ne soit pas créée. Ils avaient raison.

La conférence de La Havane a débuté le 21 novembre 1947, moins d'un mois après la signature du GATT. La charte de l’OIC a finalement été acceptée à La Havane en mars 1948, mais sa ratification par les parlements nationaux s’avéra impossible dans certains pays. La principale opposition émanait du Congrès des États-Unis, alors que le gouvernement américain avait milité très activement en faveur de l’OIC. En 1950, le gouvernement des États-Unis annonça qu’il ne demanderait pas au Congrès de ratifier la Charte de La Havane, ce qui signifiait en pratique la mort de l’OIC. Le GATT est alors devenu, de 1948 à la création de l’OMC en 1995, le seul instrument multilatéral régissant le commerce international

Pendant près d’un demi-siècle, les principes juridiques fondamentaux du GATT sont restés pour l’essentiel tels qu’ils étaient en 1948. Des adjonctions y ont été apportées sous la forme d'une section sur le développement, ajoutée dans les années 60 et d’accords “plurilatéraux” (c’est-à-dire à participation volontaire) dans les années 70, et les efforts se sont poursuivis pour continuer à réduire les droits de douane. Pour une large part, les résultats obtenus dans ce domaine ont été rendus possibles par des séries de négociations commerciales dénommées “Cycles” ou “Rounds”. Les plus grands progrès réalisés dans la libéralisation du commerce international ont été accomplis à l’issue de ces cycles de négociations tenues sous les auspices du GATT.

Les premiers cycles de négociations commerciales étaient axés sur la réduction des droits de douane. Vers le milieu des années 60, le Kennedy Round a abouti à l’Accord antidumping du GATT et à une section sur le développement. Dans les années 70, le Tokyo Round a été la première tentative majeure visant à remédier aux obstacles au commerce autres que les droits de douane et à améliorer le système. Le Cycle d’Uruguay, qui a duré de 1986 à 1994, est la huitième, la dernière en date et la plus ambitieuse de toutes les séries de négociations. Il a débouché sur la création de l’OMC et l’adoption d’un nouvel ensemble d’accords.

A la tête du système
Les Directeurs généraux du GATT et de l’OMC

· Sir Eric Wyndham White (Royaume-Uni) 1948-1968
· Olivier Long (Suisse) 1968-1980
· Arthur Dunkel (Suisse) 1980-1993
· Peter Sutherland (Irlande) GATT: 1993-1994; OMC: 1995
· Renato Ruggiero (Italie) 1995-1999
· Mike Moore (Nouvelle-Zélande) 1999-2002
· Supachai Panitchpakdi (Thaïlande) 2002-2005
· Pascal Lamy (France) 2005–

Le Tokyo Round: première tentative de réforme du système haut de page

Mené entre 1973 et 1979 avec la participation de 102 pays, le Tokyo Round a poursuivi les efforts entrepris du GATT pour réduire progressivement les droits de douane. C’est ainsi que les droits de douane ont été abaissés d’un tiers environ sur les neufs principaux marchés industriels du monde, ce qui a ramené à 4,7 pour cent la moyenne des droits appliqués aux produits industriels. Les réductions tarifaires, échelonnées sur une période de huit ans, ont également entraîné une certaine harmonisation, car elles ont été proportionnellement plus fortes pour les droits plus élevés.

Dans d’autres domaines, le Tokyo Round a eu un succès contrasté: il n’a pas permis de résoudre les problèmes fondamentaux affectant le commerce des produits agricoles, ni de conclure un accord modifié sur les “sauvegardes” (mesures d’urgence concernant l’importation). Néanmoins, les négociations ont abouti à une série d’accords sur les obstacles non tarifaires qui, dans certains cas, interprétaient les règles existantes du GATT et, dans d’autres, innovaient totalement. Le plus souvent, seul un nombre relativement restreint de pays membres du GATT, pour la plupart industrialisés, ont souscrit à ces accords et arrangements. Ces derniers, parce qu’ils n’étaient pas acceptés par la totalité des membres du GATT, étaient souvent officieusement dénommés “Codes”.

Ce n’étaient pas des instruments multilatéraux mais c’était un début. Plusieurs codes ont été plus tard modifiés lors du Cycle d’Uruguay et transformés en instruments multilatéraux acceptés par tous les membres de l’OMC. Seuls quatre d’entre eux sont restés plurilatéraux: ce sont les arrangements relatifs aux marchés publics, à la viande bovine, aux produits laitiers et aux aéronefs civils. En 1997, les Membres de l’OMC ont décidé de mettre un terme aux accords sur la viande et le secteur laitier, et de conserver uniquement les deux autres.

Le GATT a-t-il réussi? haut de page

Malgré son caractère provisoire et son domaine d’action limité, le GATT a incontestablement réussi, pendant 47 ans, à promouvoir et à assurer la libéralisation d’une grande partie du commerce mondial. Les réductions continues des droits de douane, à elles seules, ont contribué à entretenir une expansion très dynamique des échanges mondiaux — d’environ 8 pour cent en moyenne par an — pendant les années 50 et 60. En outre, l’élan acquis par le mouvement de libéralisation a contribué à un accroissement du commerce constamment supérieur à celui de la production pendant toute l’existence du GATT, ce qui montre la capacité croissante des pays de faire du commerce les uns avec les autres et d’en tirer profit. L’afflux de nouveaux membres pendant le Cycle d’Uruguay a démontré que le système commercial multilatéral était reconnu comme un pilier du développement et un instrument de réforme économique et commerciale.

Mais tout n'était pas parfait. Avec le temps, des problèmes nouveaux se sont posés. Le Tokyo Round, dans les années 70, a été une tentative d’y remédier mais il n’a permis d’obtenir que des résultats limités, signe annonciateur de difficultés.

La réduction très considérable des droits de douane obtenue par le GATT, conjuguée à une série de récessions économiques dans les années 70 et au début des années 80, a conduit les gouvernements à mettre au point d’autres formes de protection pour les secteurs exposés à une concurrence accrue de l’étranger. Des taux de chômage élevés et les fermetures constantes d’usines ont, en Europe occidentale et en Amérique du Nord, amené les gouvernements à négocier des accords bilatéraux de partage des marchés avec les concurrents et à se lancer dans une course aux subventions pour conserver leurs parts du marché des produits agricoles. Ces deux évolutions ont compromis la crédibilité et l’efficacité du GATT.

Le problème ne se limitait pas à la dégradation du climat en matière de politique commerciale. Au début des années 80, il est apparu clairement que l’Accord général n’était plus aussi adapté aux réalités du commerce mondial qu’il l’avait été dans les années 40. D’abord, les échanges mondiaux étaient devenus beaucoup plus complexes et importants que 40 ans auparavant. La globalisation de l’économie mondiale progressait, le commerce des services — qui n’était pas couvert par les règles du GATT — commençait à présenter un intérêt majeur pour de plus en plus de pays et les investissements internationaux s’étaient accrus. L’expansion du commerce des services était aussi étroitement liée à l’augmentation du commerce mondial des marchandises. À d’autres égard, les règles du GATT étaient jugées insuffisantes. Par exemple, dans l’agriculture, les lacunes du système multilatéral étaient largement exploitées et les efforts de libéralisation avaient donné peu de résultats. Dans le secteur des textiles et des vêtements, une exception aux disciplines normales du GATT avait été négociée dans les années 60 et au début des années 70 pour aboutir à l’Arrangement multifibres. Même la structure institutionnelle du GATT et son système de règlement des différends étaient une source de préoccupations.

Tous ces facteurs, conjugués à d’autres, ont convaincu les membres du GATT qu’il fallait tenter un nouvel effort pour renforcer et élargir le système multilatéral. Cet effort s’est concrétisé par le Cycle d’Uruguay, la Déclaration de Marrakech et la création de l’OMC.

Les cycles de négociations commerciales: une approche globale en vue du progrès

Les cycles de négociations commerciales sont souvent longs — le Cycle d’Uruguay a duré sept ans et demi — mais ils peuvent offrir l’avantage d’une approche globale qui est parfois meilleure garante du succès que des négociations axées sur une question particulière.

Par son ampleur, l’approche globale est plus intéressante car elle permet aux participants de demander et d’obtenir des avantages pour un vaste éventail de questions.

Dans le cas d’une approche globale, il peut être plus facile de conclure un accord, grâce à des compromis, car chacun devrait y trouver ce qui lui convient, avec les conséquences que cela implique sur les plans politique et économique.

Un gouvernement peut vouloir faire une concession, dans un seul secteur par exemple, en raison des avantages économiques qu'il en retirerait. Mais, sur le plan politique, il pourrait estimer que la concession est difficile à défendre. Une approche globale permettrait d'obtenir dans d'autres secteur des avantages politiquement et économiquement attrayants qui pourraient être utilisés comme compensation.

Ainsi, la réforme des secteurs politiquement sensibles du commerce mondial peut se faire plus aisément dans le cadre d’une approche globale. L'Accord visant à réformer le commerce des produits agricoles lors du Cycle d'Uruguay en est un bon exemple.

Les pays en développement et autres participants d’importance moindre ont plus de chance d’influer sur le système multilatéral lors d’une série de négociations globales que dans les relations bilatérales avec les grandes puissances commerciales.

Cependant, l'ampleur d'une série de négociations globales peut être à la fois un atout et une faiblesse. De temps à autre, la question suivante est posée: ne serait-il pas plus simple de concentrer les négociations sur un seul secteur? L’expérience des dernières années n'est pas concluante. A certains moments, le Cycle d’Uruguay est apparu comme un mécanisme tellement lourd qu’il semblait impossible que tous les participants puissent s'entendre sur tous les sujets. Il s’est néanmoins achevé sur un succès en 1993-1994. Mais, au cours des deux années suivantes, les négociations sectorielles menées sur le transport maritime n’ont pu aboutir à un accord.

Faut-il croire que les séries de négociations globales sont la seule voie vers le succès? Non. En 1997, les négociations sectorielles sur les télécommunications de base, les équipements pour les technologies de l’information et les services financiers ont abouti.

Le débat n’est pas clos. Quelle qu’en soit l’issue, les raisons ne sont pas simples. La clé du succès est peut-être le choix du mode de négociation adapté au contexte et aux circonstances du moment.