I No debe de haber
muchas personas en el Canadá, ni tampoco en otras partes, que reúnan una experiencia tan
notablemente profunda y amplia como la de Sylvia Ostry en la esfera del comercio, y en el
ámbito de la política económica en general. Tampoco debe de haber muchas personas que
puedan igualar su nivel de excelencia en el campo en que ella ha desarrollado sus
actividades. Sylvia Ostry ha desempeñado el cargo de alto funcionario en el Gobierno de
su país, ha ocupado un puesto superior en una importante institución internacional, la
OCDE, y actualmente, desde la prominente situación que ocupa en el mundo académico,
aporta una señalada contribución a nuestra comprensión del complejo mundo en el que
vivimos. Muchas de las ideas y las cuestiones de las que hablaré esta tarde han sido
influidas por la obra de Sylvia Ostry.
Por
consiguiente, me resulta muy grato pronunciar la Cuarta Conferencia Anual de la Fundación
Sylvia Ostry. Sin embargo, antes de proseguir desearía decirle una cosa a Sylvia, de
quien me siento orgulloso de ser amigo desde hace mucho tiempo: “Por favor, Sylvia,
siga haciendo lo que hace usted tan bien. Valoramos enormemente su penetrante
observación, su capacidad de interpretar los acontecimientos y las tendencias económicas
y su perspicacia para formular recomendaciones sensatas en materia de políticas. La
necesitamos ahora más que nunca”
II
El imperativo mundial
Debe de ser
cierto que prácticamente todas las generaciones a lo largo de la historia han atravesado
cambios, sean estos sociales, económicos o políticos. Y sin duda cada generación ha
experimentado ante el cambio una mezcla de recelo y de expectación: recelo ante los
inconvenientes que el cambio podía representar, y expectación ante las oportunidades que
podía ofrecer. Algunos períodos son más turbulentos que otros, pero cabe preguntarse
cuántas generaciones han tenido que hacer frente en el pasado a un cambio tan
extraordinariamente rápido como el que caracteriza a nuestra época.
¿De qué
clase de cambio estoy hablando y qué es lo que lo impulsa? El cambio a que me refiero es
la impresionante internacionalización -o mundialización- de la actividad económica que
se ha registrado durante los últimos dos o tres decenios, y las profundas consecuencias
políticas y sociales que se derivan de la misma. La mundialización es impulsada por una
poderosa confluencia de fuerzas. Algunas de ellas son sin duda el reflejo de políticas
gubernamentales, pero más fundamentalmente se trata de fuerzas que tienen una vida
propia, fuerzas liberadas por los cambios tecnológicos, especialmente en los sectores del
transporte y las comunicaciones.
En términos
económicos, la mundialización significa que la producción y el comercio se han
entrelazado de manera inexorable. Los procesos de producción se extienden por todo el
planeta. Los productores deben invertir para comerciar y deben comerciar para invertir. La
mayoría de los productos que ingresan actualmente en el mercado son objeto de comercio o
bien su producción depende decisivamente de componentes que son objeto de comercio. El
hecho de que el comercio desempeña un papel más importante que nunca en la actividad
económica se puede observar fácilmente en las estadísticas: las corrientes comerciales
se han multiplicado por 15 en los últimos cuatro decenios, mientras que la producción se
ha incrementado seis veces. Al mismo tiempo, se han registrado aumentos espectaculares en
las corrientes de inversiones extranjeras directas: en los 10 años anteriores a 1993 las
corrientes de inversiones en todo el mundo se multiplicaron por cuatro, llegando a casi
200.000 millones de dólares por año. Son cada vez más los empleos que dependen del
comercio, bien de las importaciones o de las exportaciones. Todo esto ha ocurrido al mismo
tiempo que los niveles de vida aumentan constantemente en muchos países, aunque no en
todos. El hecho de que los beneficios de la mundialización aún no son gozados
mundialmente presenta un reto para la línea de acción a seguir, sobre el que volveré
más adelante. No obstante, no se debe subestimar la magnitud de la ayuda que ha prestado
y sigue prestando la integración económica mundial a la reducción de la pobreza y la
marginalización. Se prevé que en los próximos años 2.000 millones de personas en los
países en desarrollo y las economías en transición ingresarán en el mercado mundial,
reforzando las tendencias que han instalado a una docena o más de países en desarrollo
entre las economías más dinámicas del mundo.
En términos
políticos, la mundialización significa que los gobiernos deben aprender a cooperar en
más esferas que durante el pasado. Algunas de las distinciones que solíamos hacer entre
la política internacional y la política interna resultan cada vez más superficiales y
carentes de importancia. Naturalmente, se generan tensiones cuando se observa que los
gobiernos muestran un creciente interés en inmiscuirse en las políticas de los demás, y
esas tensiones se deben tratar con habilidad y flexibilidad política. A medida que se
amplía el campo de la creación internacional de normas jurídicas y de la coordinación
de políticas, y que el concepto de políticas “nacionales” se reduce, es
necesario ocuparse adecuadamente de la protección de la diversidad y la preservación de
la democracia. Al mismo tiempo, se debe reconocer que los argumentos defensivos basados en
la soberanía son realmente engañosos. En el mundo, de hoy la auténtica expresión de
soberanía es la capacidad de los gobiernos elegidos democráticamente de articular los
intereses de sus representados por medio de negociaciones y compromisos internacionales.
En términos
sociales, la gestión de la mundialización constituye también una prueba importante. Es
erróneo suponer que la apertura de los mercados, la continuación de la integración
económica internacional y la liberalización del comercio serán siempre procesos
indoloros. Es probable que cierto número de personas se vean desplazadas por los cambios
en la asignación de recursos derivados de estos procesos. Sin embargo, debemos tener
claridad en nuestra visión de conjunto. El aumento de la eficiencia a causa de la
especialización inducida por el comercio, estimula la actividad económica y crea empleo,
compensando con creces los puestos de trabajo que se puedan perder a causa del
desplazamiento de mano de obra. La gestión de esta transición y de las consecuencias
distributivas del cambio constituye una responsabilidad fundamental de los gobiernos, pero
es evidente que esta responsabilidad no se podrá cumplir si se da la espalda al mercado
mundial.
La
mundialización no desaparecerá. Los responsables de formular las políticas no podrían
detener este proceso, incluso si quisieran hacerlo. No se trata de algo opcional, sino que
forma parte normalmente de nuestra vida cotidiana de muchas maneras. La única cuestión
real es si vamos a acompañar su avance mediante políticas nacionales que nos ayuden a
adaptarnos a la realidad del cambio sin tener que soportar un costo social intolerable.
Desde el
punto de vista internacional, la disyuntiva es si este proceso inevitable tendrá lugar en
el marco de un sistema basado en normas convenidas o simplemente mediante un juego de
fuerzas. Durante el período de posguerra hemos tratado por lo general de seguir el primer
camino. Abandonarlo ahora significaría cambiar la historia económica -y quizá también
la historia política- del mundo de un modo que sería peligroso para toda su población.
III
Los primeros 18 meses de la OMC: luces y sombras
Antes de
pasar a lo que a mi juicio son algunas de las cuestiones principales que deberemos abordar
en los próximos meses y años, deseo examinar brevemente con ustedes el primer año y
medio de existencia de la OMC. El panorama ofrece luces y sombras, compromisos puestos en
práctica y otros en los que aún queda tarea por realizar.
Entre las luces
o aspectos descollantes figuran los siguientes:
- aplicación
de los acuerdos de la Ronda Uruguay: el comienzo ha sido bueno, pero no cabe la
complacencia. La aplicación completa y rápida de los compromisos es esencial para la
credibilidad de la OMC y para crear la confianza necesaria para explorar el programa de
cuestiones comerciales que tenemos por delante;
- solución
de diferencias: tenemos ahora un mecanismo más eficaz y creíble para la solución de
las diferencias comerciales. Hasta la fecha, se han planteado ante la OMC 38
reclamaciones, y un número importante de casos se ha resuelto
"extrajudicialmente", es decir, en la etapa de consultas, que constituye una
parte esencial del procedimiento. Esto demuestra categóricamente el efecto disuasivo del
sistema;
- establecimiento
del Órgano de Apelación, que acaba de adoptar su primera decisión, una decisión
muy difícil habida cuenta de los numerosos criterios que estaban en juego;
- aumento
del número de Miembros: la OMC tiene ahora 121 Miembros. El hecho de que 29 países
estén negociando su adhesión (incluidas China y Rusia) demuestra la vitalidad y el
atractivo que ejerce el sistema multilateral. Es posible que los distintos países se
adhieran a la OMC en procura de beneficios económicos, pero la comunidad mundial se
beneficiará también de unas relaciones internacionales más estables. Es evidente que
nos estamos acercando al logro del objetivo, durante tanto tiempo perseguido, de un
sistema multilateral de comercio de composición universal, basado no en requisitos de
adhesión menos estrictos, sino en la voluntad reforzada de los gobiernos, de participar
plenamente en la mundialización de la economía;
- comercio
y medio ambiente: el Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC tiene un programa
de amplio alcance, que ya ha examinado en parte. Estas deliberaciones han aportado una
buena base para la realización de nuevos progresos en esta esfera tan importante -aunque
a menudo objeto de controversias-, aclarando las cuestiones que están en juego y
aproximando puntos de vista divergentes. En su informe a la Conferencia Ministerial de
Singapur, el Comité estará en condiciones de definir mejor las esferas que serán objeto
de un examen ulterior y podrá sugerir algunas mejoras en las políticas encaminadas a
recoger los postulados ecológicos, mejorando o facilitando al mismo tiempo el comercio
internacional.
Las sombras
aparecen cuando recordamos que la aplicación incluye también el compromiso, asumido al
finalizar la Ronda Uruguay, de proseguir las negociaciones en cuatro sectores importantes
del comercio de servicios. Ahora que disponemos por lo menos de resultados provisionales
en tres de estos sectores -servicios financieros, movimiento de personas físicas (quienes
prestan los servicios) y telecomunicaciones básicas-, desearía decir algo acerca de lo
que se ha conseguido y de lo que aún queda por hacer.
Recordarán
ustedes que en julio pasado la negociación sobre los servicios financieros culminó con
un éxito modesto: 29 países acordaron mejorar sus compromisos con arreglo al Acuerdo
General sobre el Comercio de Servicios, pero los Estados Unidos consideraron que el
conjunto no era satisfactorio y no pudieron presentar ninguna oferta sobre el futuro
acceso a su mercado de servicios financieros. Las negociaciones proseguirán en 1997 y
espero que entonces se acordará un conjunto de compromisos mejorado, con la plena
participación de los Estados Unidos. En las negociaciones sobre telecomunicaciones
básicas, que culminaron el 30 de abril, se alcanzó un resultado muy interesante y
valioso de ofertas de apertura de mercados, además de progresos considerables en materia
de competencia y en lo relativo al comportamiento de los monopolios de Estado. Pero
tampoco en este caso fue posible culminar las negociaciones porque los Estados Unidos
consideraron que los resultados no eran satisfactorios. Los negociadores acordaron
preservar los resultados alcanzados hasta entonces con el objetivo de que se puedan
mejorar aún más en un breve período de nuevas negociaciones que se celebrarán en enero
y febrero del próximo año, manteniendo la fecha del 1. de enero de 1998 para su entrada
en vigor. Considero que este proceso también se podrá concluir satisfactoriamente en
1997.
La cuarta
negociación sectorial, relativa al transporte marítimo, se está realizando actualmente.
También en este sector se tropieza con dificultades, a raíz de una declaración
formulada por los Estados Unidos en el sentido de que no realizarán una oferta, en vista
de su evaluación de las ofertas formuladas por otras partes. Debemos asegurar que, pese a
ello, es posible obtener resultados aceptables hacia fines de junio, aunque ello no será
fácil.
Es demasiado
pronto para hacer un balance definitivo. No obstante, considero que por lo menos se puede
extraer una conclusión preliminar. No es imposible que una negociación en un sector
particular produzca resultados valiosos e incluso sorprendentemente buenos. Las
negociaciones sobre las telecomunicaciones lo demostraron y, a mi juicio, los resultados
de las negociaciones sobre servicios financieros fueron también mucho mejores que lo que
cabía esperar de una breve negociación en un sector único y sumamente sensible.
Por supuesto,
no debemos subestimar las consecuencias de no haberse cumplido el plazo del 30 de abril
para la conclusión formal de las negociaciones sobre telecomunicaciones, ni de los
resultados obtenidos hasta ahora en materia de servicios financieros. Sin embargo, sería
igualmente erróneo exagerarlas. La historia de las negociaciones internacionales
-especialmente las negociaciones comerciales- abunda en metas no alcanzadas. Si permitimos
que esto se convierta en una tragedia sólo conseguiremos dificultar el avance para llegar
a un feliz término.
Un último
comentario: estas negociaciones fueron catalogadas como asuntos pendientes porque no fue
posible terminarlas ni siquiera en el momento mágico de la conclusión de la Ronda
Uruguay. Por lo tanto, se las debe incluir por definición entre los casos más
difíciles. En consecuencia, no debería sorprender que no pudieran resolverse en una
nueva tentativa, si bien hasta ahora ninguna de ellas ha terminado en un rotundo fracaso.
Por este motivo no podemos aceptar un revés en el sector marítimo.
IV
La ruta a Singapur
En esta
situación de luces y sombras se está preparando la primera Conferencia Ministerial de la
OMC, que se celebrará en Singapur en el mes de diciembre. La Conferencia Ministerial
brindará ciertamente la oportunidad de definir lo logrado durante estos dos años, pero
la fuerza política que se concentrará allí se podría desaprovechar si además no nos
proponemos metas más ambiciosas. Permítanme describir someramente algunas esferas en las
que cabe razonablemente esperar que la Conferencia de Singapur ayude al sistema
multilateral a avanzar como corresponda.
Una de estas
esferas es la mayor liberalización del comercio de bienes y servicios, por medio
del perfeccionamiento de las normas comerciales. Se debate actualmente qué significa en
realidad una mayor liberalización. Algunas delegaciones no desean modificar los
compromisos ya asumidos al concluir la Ronda Uruguay, y prefieren mantener el horizonte
temporal de los años 1999 ó 2000. Otras, por el contrario, sugieren que se considere la
posibilidad de incluir reducciones arancelarias aceleradas o adicionales y de continuar
trabajando en la esfera de los servicios profesionales y en la armonización de las normas
técnicas y la simplificación de las normas de origen. Mientras proseguimos las
deliberaciones preparatorias surgirán sin duda otras posibilidades.
Los debates
que se están realizando en diversos países sobre la liberalización del comercio en
materia de tecnología de la información constituyen un acontecimiento particularmente
alentador, que también debería complementar y reforzar la apertura del sector de los
servicios de telecomunicaciones. Espero que todo eventual acuerdo se concertará sobre una
base multilateral, a fin de aprovechar al máximo sus beneficios para la economía mundial
y el sistema de comercio.
En Singapur,
los Ministros tendrán también ante sí el “programa de trabajo implícito de la
OMC”, es decir, los compromisos existentes de comenzar nuevas negociaciones en los
sectores de la agricultura, los servicios y otras esferas antes del final del presente
siglo. Este "programa de trabajo implícito" también abarca algunos de los
otros temas que varios Miembros han propuesto para el programa de trabajo de la OMC, como
las inversiones y la competencia. Desearía decir algo acerca de cada uno de ellos.
En lo que
respecta a las inversiones, la mundialización ha reducido notablemente la utilidad de las
distinciones que los responsables de formular las políticas solían establecer entre las
diferentes formas de acceso a los mercados.
En estas
circunstancias, me parece que no hay ninguna razón para no disponer de normas
multilaterales en materia de inversiones mientras que tenemos normas multilaterales en la
esfera del comercio. En la Ronda Uruguay, tras la negociación sobre las medidas en
materia de inversiones relacionadas con el comercio -o MIC- se decidió examinar las
cuestiones relativas a las inversiones con el objeto de determinar si el Acuerdo sobre las
MIC se debía complementar con disposiciones en materia de inversiones. Por otra parte,
las negociaciones sobre el comercio de servicios dieron origen a compromisos sustanciales
sobre inversiones en una amplia variedad de sectores. Esos compromisos se refieren al
derecho de los inversores extranjeros a establecerse y a realizar actividades comerciales
una vez establecidos. Además de estos compromisos relativos a sectores determinados, los
Miembros de la OMC se han comprometido a conceder el trato n.m.f. a todo el comercio en la
totalidad de los sectores de servicios, con excepción de los relativamente pocos casos en
los que se han previsto excepciones limitadas al trato n.m.f.
Sin perjuicio
de la importancia de los resultados que ya hemos alcanzado en materia de servicios,
considero que necesitamos en la OMC un enfoque más horizontal e integral respecto de las
inversiones, especialmente porque hasta ahora nada se ha hecho en la esfera de las
mercancías. En este terreno, las normas multilaterales se deben basar en los principios
de la OMC del trato n.m.f. y del trato nacional, aportando así una contribución a un
marco normativo que dé aliento y protección a las inversiones extranjeras, especialmente
en la gran mayoría de los países en desarrollo y los países menos adelantados, que en
la actualidad están bastante al margen de las corrientes principales de las inversiones
extranjeras directas. La OCDE, así como otros acuerdos comerciales regionales, ya han
elaborado o están en vías de elaborar normas internacionales sobre inversiones, pero
considero que los gobiernos reconocerán cada vez más la necesidad de actuar en este
terreno en el marco de un contexto más global.
Al no existir
un sólido marco multilateral, existe el riesgo de una proliferación de regímenes, que
podrían ser incompatibles e incluso discriminatorios con respecto a las inversiones
extranjeras. La cuestión es cómo asegurar en esta materia una dimensión verdaderamente
multilateral, que tenga en cuenta no sólo el papel de las inversiones en el marco del
sistema internacional de comercio, sino también el interés común que tienen los países
industrializados y los países en desarrollo en asegurar un clima favorable para las
inversiones. Es difícil imaginar que se pueda encontrar una respuesta fuera de la OMC.
Hay en la actualidad más de 900 tratados bilaterales sobre inversiones, y si todos los
países del mundo participaran en tales acuerdos se necesitarían alrededor de 20.000
tratados bilaterales. Este hecho da una clara respuesta a quienes propugnan la
superioridad de un enfoque bilateral. Me cuesta imaginar que los círculos empresariales
acojan de buen grado tal abundancia de regímenes. Resulta claramente preferible contar
con un marco único, aplicable en todos los países, tanto los industrializados como los
países en desarrollo, que quedarían sometidos a las mismas normas y disciplinas, y con
un único procedimiento de aplicación.
El Acuerdo
sobre las MIC prevé también que se examine la necesidad de adoptar normas sobre la
política de competencia. El GATT y la OMC han tratado de fortalecer la competencia
durante los últimos 50 años por medio del fomento de la liberalización del comercio.
Las cuestiones de competencia fueron abordadas más explícitamente en la Carta de La
Habana y se incluyeron en el programa de la Ronda Uruguay por el cauce de las
negociaciones sobre telecomunicaciones básicas. Creo que es importante que examinemos
esta cuestión detenidamente en el marco de la OMC. A medida que las políticas
establecidas y apoyadas por las autoridades son menos restrictivas para el comercio, la
atención se centra cada vez más en los obstáculos al comercio mantenidos por las
empresas, es decir, los obstáculos inherentes a la estructura de los mercados y que no
dependen de ninguna política oficial.
En primer
lugar, es necesario que determinemos cuán arraigados están esos obstáculos y qué
problemas entrañan. En segundo lugar, debemos preguntarnos si esos obstáculos se deben
tratar en el ámbito nacional o si necesitamos disciplinas internacionales para garantizar
el funcionamiento adecuado de los mercados. Y, si necesitamos efectivamente un enfoque
internacional, ¿cuál debería ser nuestra estrategia? ¿Debemos establecer un derecho de
acción multilateral que pueda obligar a los gobiernos a aplicar sus políticas de
competencia nacionales, o debemos ir un paso más adelante y establecer normas de
competencia sustantivas? Se trata de cuestiones interesantes e importantes que nos
corresponde abordar. Sin duda podemos aprender algo de las negociaciones sobre
telecomunicaciones básicas, en las que los gobiernos sintieron claramente la necesidad de
definir una serie de principios multilaterales concretos en favor de la competencia y se
comprometieron a respetarlos.
Lo
reconozcamos o no, la competencia se está haciendo un lugar en nuestro programa de
trabajo. Sólo falta saber cuándo y cómo esta cuestión se formulará explícitamente.
Más allá
del programa de trabajo implícito, entre las cuestiones propuestas por algunos países
figura la relativa al comercio y las normas de trabajo, tema que puede resultar el
más polémico de todos. Nadie puede negar la importancia de las normas de trabajo
fundamentales que se han acordado internacionalmente. No obstante, ahora se trata de
determinar cuál es su relación con el comercio y cuál es el mejor foro para examinar
esa cuestión. Es por ello que este tema puede resultar polémico. Todos compartimos la
responsabilidad de no darle un carácter dramático en la Conferencia Ministerial. Si ello
sucediera, es seguro que los pueblos cuyos intereses todos deseamos proteger no
obtendrían ningún beneficio.
Las
propuestas incluyen también el problema de la corrupción en el comercio
internacional, vinculado a la necesidad de seguir examinando la cuestión de la contratación
pública; el regionalismo y la adaptación de las normas comerciales a la economía
mundial. La cuestión de las repercusiones de los precios de los productos básicos, los
tipos de cambio y la deuda en los ingresos de exportación de los países en desarrollo
se ha planteado verbalmente.
Es necesario
abordar estas sugerencias con objetividad y atención, de conformidad con el principio de
consenso que ha guiado siempre al sistema multilateral. La creación de un consenso en
estas cuestiones será sin duda muy difícil, pero el sistema multilateral de comercio ha
sabido vencer obstáculos semejantes en el pasado (por ejemplo, cuando se introdujeron las
cuestiones de los servicios y el medio ambiente).
Uno de los
cambios más notables que se han registrado en el comercio mundial durante el último
decenio ha sido la desaparición de la división Norte-Sur, un acontecimiento tan
significativo como el derrumbe del muro de Berlín. Este cambio se puede atribuir en gran
medida a la extensión de las políticas de liberalización y apertura de los mercados a
todos los países, cualquiera sea su nivel de desarrollo. Una de las prioridades de la
Conferencia de Singapur será mantener esta nueva unidad.
Si deseamos
avanzar en la elaboración de un programa de trabajo sobre cuestiones comerciales para el
siglo XXI, es esencial que todos los miembros del sistema de comercio confíen firmemente
en que el funcionamiento de este sistema es beneficioso para sus intereses.
V
Los retos que tenemos por delante
Configurar el
sistema de comercio del próximo siglo significa sobre todo dar respuesta a cuatro retos
fundamentales.
El primero de
ellos es mejorar lo que estamos haciendo actualmente para transmitir a la población de
todos los países el mensaje de que la apertura del comercio y el sistema multilateral son
beneficiosos para sus intereses. Debemos reconocer que el rápido avance de la
integración mundial ha contribuido a generar un clima de incertidumbre en muchas
sociedades, lo que se presta a ser explotado por quienes tratan de vender los falsos
remedios del proteccionismo y la xenofobia. Lo que se necesita con urgencia es que los
gobiernos, el sector privado y los círculos universitarios trabajen conjuntamente para
reafirmar de forma persuasiva y con claridad la verdad que los últimos 50 años de
nuestra historia muestran tan claramente: que la libertad de comercio en el marco de las
normas del sistema multilateral es la clave del crecimiento y, por ende, de todas nuestras
esperanzas de gozar de una existencia más próspera y estable.
El segundo
reto consiste en respetar y fortalecer el contrato fundamental que une actualmente a
países que ocupan todos los niveles de desarrollo económico. El mundo industrializado
tiene que mantener abiertos sus mercados y mejorar esta apertura en los años venideros.
Por su parte, los países en desarrollo deben continuar sus reformas de liberalización e
integrarse más en el sistema mundial. Y unos y otros, los países industrializados y los
países en desarrollo, deben colaborar para mejorar la situación de los países menos
adelantados.
Considero que
la elevación del nivel de vida en esos países es una de las tareas más urgentes a que
nos debemos dedicar. Se ha estimado que mientras que la renta por habitante aumentará un
80 por ciento de promedio en el Asia Oriental desde ahora hasta el año 2005, en el
África subsahariana el aumento sólo será del 8 por ciento. ¿Cómo podemos contribuir a
reducir esta brecha que no deja de ahondarse y a fomentar el desarrollo en los países
más pobres?
Al menos
debemos velar por que los bienes y los servicios producidos por esos países tengan un
acceso libre y seguro a todos los mercados. Sería útil un compromiso de consolidar a
nivel cero todos los aranceles que se aplican a estos países y de eliminar en una fecha
precisa todas las restricciones cuantitativas que aún limitan sus exportaciones. Existen
muchas otras maneras en que podemos ayudarles, tales como mejorar su acceso a las
inversiones (otro motivo para examinar esta cuestión en la OMC), alentar las iniciativas
regionales entre los países menos adelantados y aplicar a sus productos normas de origen
más flexibles.
Igual
importancia reviste la creación de capacidad institucional y humana en esos países, de
modo que puedan aprovechar plenamente las nuevas oportunidades. Esto exige la adopción de
nuevos planteamientos en la cooperación entre los organismos que prestan asistencia
técnica y también en los medios utilizados para ello.
La OMC se ha
puesto en marcha en esa dirección, elaborando un plan integrado de cooperación técnica
con la UNCTAD y el Centro de Comercio Internacional, que patrocinamos de forma conjunta.
Resulta claro que aún quedan cosas por hacer para fomentar esa cooperación. También
debemos trabajar en estrecha relación con los demás organismos competentes para explotar
al máximo las oportunidades que ofrece la nueva tecnología de las comunicaciones a fin
de ampliar el alcance y los resultados duraderos de nuestros esfuerzos encaminados a crear
capacidad.
Por último,
es necesario dedicar una profunda atención a la situación de los países en desarrollo
importadores netos de productos alimenticios que, por diversas razones, están haciendo
frente a un aumento de precios de diversos productos agrícolas.
El tercer
reto es la universalidad, es decir, la necesidad de incorporar a China, Rusia y todos los
demás países que aún no forman parte del sistema de la OMC. Sólo cuando esto se
consiga podremos recoger todos los frutos de un sistema de comercio mundial basado en
normas. Nadie se hace ilusiones de que este proceso será fácil. En particular, la
adhesión de grandes economías en transición plantea importantes cuestiones de fondo
cuya solución exige establecer un balance aceptable entre las aspiraciones de los países
candidatos, los intereses de los Miembros existentes y la necesidad de salvaguardar la
integridad del sistema y de sus normas. Estas cuestiones no tienen una solución política
inmediata. Los Miembros existentes y los que aspiran a la adhesión comparten por igual la
responsabilidad de asegurar que las negociaciones de adhesión avancen tan rápidamente
como sea posible, pero de un modo que fortalezca al sistema en su conjunto.
El cuarto
reto es comprender la relación que existe entre el regionalismo y el sistema multilateral
de comercio. No han transcurrido aún 15 años desde que se produjo la impresionante
proliferación de acuerdos regionales, que se han convertido en el rasgo sobresaliente de
las relaciones económicas internacionales de nuestros días. En 1980, sólo había un
número relativamente pequeño de uniones aduaneras y zonas de libre comercio, pero en la
actualidad casi todos los Miembros de la OMC forman parte de uno o más acuerdos de
comercio regional. Con excepción de la Comunidad Europea, los acuerdos que existían hace
15 años solían tener un alcance limitado y se centraban principalmente, sino de forma
exclusiva, en el establecimiento de aranceles preferenciales. Se puede decir que la nueva
oleada de acuerdos comerciales regionales, como tantas otras cosas, se ha iniciado en
América del Norte.
En efecto, el
Canadá desempeñó un papel inicial y decisivo en el establecimiento de un acuerdo de
libre comercio en América del Norte, que pronto se amplió para constituir el Tratado de
Libre Comercio de América del Norte. Y actualmente existen planes para establecer un
acuerdo hemisférico de libre comercio, que se basaría en los acuerdos existentes en
América del Sur, tales como el MERCOSUR, el Pacto Andino y el Mercado Común
Centroamericano. En Asia, vemos que la ASEAN ha ampliado recientemente su alcance
geográfico y ha profundizado el proceso de integración. Los países del Asia meridional
también están elaborando un acuerdo regional. Y, por supuesto, tenemos el APEC que, si
bien por ahora no supone preferencias comerciales entre sus miembros, encarna una
ambiciosa idea de libre comercio entre los países de Asia y también a través del
Pacífico, incluyendo a América del Norte y del Sur. En África se están elaborando
varios acuerdos regionales. En Europa, la Unión Europea ha construido una compleja
jerarquía de acuerdos preferenciales con sus vecinos inmediatos, y tiene en perspectiva
otros planes más amplios. La idea de un acuerdo transatlántico de libre comercio
también ha suscitado últimamente un considerable interés.
El impulso de
liberalización regional no es en sí mismo un motivo de alarma para los defensores del
sistema multilateral. Las iniciativas regionales pueden contribuir de manera importante al
desarrollo de normas y compromisos multilaterales, y en ciertas regiones, como el África
subsahariana, pueden constituir un punto de partida fundamental para la integración de
los países menos adelantados en la economía mundial. En el nivel más básico, la
divergencia real es la que separa la liberalización -en cualquiera de sus niveles- del
proteccionismo. Vistas desde esta perspectiva, las iniciativas regionales y multilaterales
deben estar en el mismo campo, apoyándose y reforzándose mutuamente.
Sin embargo,
la propia magnitud y la ambición de algunas iniciativas regionales recientes indican que
no podemos dar por sentada esta complementariedad, si es que en algún caso esto se pudo
dar por sentado. Necesitamos una clara declaración de principios, sostenidos por
compromisos firmes, a fin de garantizar que los esquemas regionales no funcionen como una
fuerza centrífuga disgregando el sistema multilateral.
A mi
entender, la respuesta se puede hallar en el principio enunciado por algunas de las nuevas
agrupaciones regionales, o sea, el regionalismo abierto.
Por supuesto,
debemos tener claro lo que significa el regionalismo abierto. Entre las distintas
posibilidades, creo que hay dos modalidades básicas.
La primera
consiste en asegurar que toda zona preferencial prevista será compatible con los
requisitos jurídicos del sistema multilateral. Según las disposiciones vigentes, esas
zonas podrían ser al mismo tiempo jurídicamente compatibles con las normas de la OMC y
tener un carácter preferencial, lo que significa que podrían constituir una excepción a
la cláusula de la nación más favorecida, que es el principio básico del sistema
multilateral. La posibilidad de establecer en el marco normativo esa excepción legal al
principio n.m.f. fue concebida en una época y en una situación completamente diferentes.
En la actualidad, con la proliferación de agrupaciones regionales, la excepción podría
convertirse en la regla, y esto podría suponer el riesgo de una modificación completa de
la naturaleza del sistema.
La segunda
interpretación del regionalismo abierto es la que expresa un cierto número de países,
algunos de los cuales son miembros del APEC o del MERCOSUR. En esta hipótesis, la
eliminación gradual de los obstáculos al comercio en el interior de una agrupación
regional se aplicaría aproximadamente con el mismo ritmo y el mismo calendario que la
reducción de obstáculos con respecto a los no miembros. Esto significaría que la
liberalización regional -tanto en la práctica como en la legislación- sería en general
compatible con el principio n.m.f.
La elección
entre estas opciones es decisiva, ya que ambas darían lugar a resultados muy diferentes.
En el primer caso, en no más de 20 ó 25 años llegaríamos a una división del comercio
mundial en dos o tres zonas preferenciales intercontinentales; cada una de ellas tendría
sus propias normas y habría un sistema de libre comercio en el interior de cada zona,
pero seguirían existiendo obstáculos externos entre los bloques.
¿Alguno de
nosotros desea un mundo semejante?
Dejo que
ustedes imaginen las posibles consecuencias de este panorama en términos de estabilidad y
seguridad mundiales. Por ejemplo, ¿dónde estarían China y Rusia en un mundo así?
La segunda
opción apunta hacia la convergencia gradual del regionalismo y el multilateralismo
sobre la base de objetivos y principios compartidos, principalmente el respeto del
principio n.m.f. Al final tendríamos un mercado mundial libre, regido por normas y
disciplinas internacionalmente acordadas y aplicables a todos y con la capacidad de
asegurar el respeto de los derechos y obligaciones que todos habrían aceptado libremente.
En un mundo así habría y debería haber sitio para China, Rusia y todos los demás
candidatos a adherirse a la OMC.
Dada la
realidad del regionalismo y la necesidad de mantener la importancia decisiva del sistema
multilateral, la cuestión consiste en determinar cuál es la mejor manera de asegurar
esta convergencia gradual.
Por ejemplo,
¿se debería dejar a cargo de esfuerzos unilaterales concertados o debería ser objeto de
una negociación multilateral, del mismo modo que las anteriores ampliaciones de la
Comunidad Europea contribuyeron a poner en marcha las anteriores Rondas del GATT?
¿Deberíamos
tratar de establecer un plazo, en el cual a la liberalización regional del acceso a los
mercados debería seguir su ampliación en régimen n.m.f. o bien la iniciación de
negociaciones multilaterales?
Cuando las
agrupaciones regionales establecen nuevas normas comerciales, ¿deberíamos tratar de
acordar un mecanismo y un marco temporal para ponerlas en plena conformidad con las normas
multilaterales cuando ellas existan? En los casos en que por ahora no existen normas de la
OMC equivalentes, tendríamos que prever un calendario para negociar la aplicación
multilateral de las normas regionales.
El
mantenimiento de la primacía de las normas y el sistema de solución de diferencias de la
OMC es esencial, no como un fin en sí mismo, sino con el objeto de evitar una Babel de
jurisdicciones contradictorias que compiten entre sí. Como he mencionado anteriormente,
la evolución actual de las normas en materia de inversiones nos brindan un presagio de lo
que esto podría llegar a ser.
Si no
defendemos la primacía de las normas multilaterales, corremos el riesgo de que en materia
de solución de diferencias comience a funcionar una especie de Ley de Gresham, con
arreglo a la cual las normas menos estrictas desplazarían a las más severas, ya que los
gobiernos escogerían la jurisdicción que les resultara más favorable.
Obviamente,
es necesario reflexionar abundantemente sobre los mecanismos que nos permitan asegurar la
convergencia de los sistemas regionales y el sistema multilateral. Tengo la esperanza de
que el nuevo Comité de los Acuerdos Comerciales Regionales de la OMC, con la muy idónea
presidencia del Embajador del Canadá ante la OMC, Sr. John Weekes, aportará una
importante contribución a este proceso. Por ahora, lo importante es señalar claramente
la necesidad de esta convergencia.
En
definitiva, se trata de preguntarse en qué clase de mundo deseamos vivir. ¿Deseamos un
mundo en el que el avance de la integración económica mundial se vea acompañado por un
marco mundial de normas comerciales convenidas que aseguren la apertura y fomenten el
crecimiento con estabilidad? ¿O bien deseamos un sistema basado en el juego de fuerzas,
en el que los bloques competidores traten de regionalizar la economía mundial, con todas
las tensiones económicas y políticas que esto supondría?
No tengo
reparo en plantear de modo tan tajante la disyuntiva entre estas dos concepciones. Si el
sistema multilateral no está animado por una visión positiva y estimulante de su futuro,
¿cómo podrá mantener el dinamismo y la dirección? En los esquemas regionales, es usual
que una concepción política oriente las iniciativas comerciales, y en muchos casos se
dispone también de un calendario preciso. ¿Por qué el sistema multilateral debería ser
menos ambicioso?
VI
Conclusión
Los retos que
he descrito someramente ayudan a que se comprenda mejor que el comercio no es sólo una
cuestión técnica, sino un asunto que reviste una gran importancia política. Con la OMC,
el mundo dispone ahora de un foro permanente para debatir las políticas comerciales, y de
un sistema más eficaz para negociar compromisos y adoptar y aplicar las normas
comerciales. El comercio y las políticas comerciales han vuelto a ocupar la primera fila
de las preocupaciones internacionales, conforme a lo previsto por los arquitectos de las
instituciones internacionales de la posguerra. Gracias al establecimiento de la OMC y a la
celebración -prevista para dentro de muy poco- de acuerdos amplios de cooperación a
todos los niveles con el Banco Mundial y el FMI, la estructura institucional del comercio,
las finanzas y el desarrollo no sólo se verá completada, sino también actualizada, y
podrá contribuir a la prosperidad y la estabilidad mundiales en el nuevo siglo. Esta
mayor cooperación institucional constituye un paso importante hacia el desempeño del
mandato otorgado a la OMC por los gobiernos, de procurar una mayor coherencia en la
formulación de las políticas económicas en el plano internacional.
La OMC ha
sido invitada por primera vez a participar, conjuntamente con el Banco Mundial, el Fondo
Monetario Internacional y las Naciones Unidas, en la Cumbre del Grupo de los 7, que reúne
a los dirigentes de los principales países industrializados, y que se celebrará este
año en Lyon a finales del próximo mes. Acogemos con gran satisfacción este
reconocimiento de la importancia del sistema multilateral, no sólo por lo que significa
en sí mismo sino también porque brinda una oportunidad de fortalecer la dimensión
comercial del crecimiento y el desarrollo en los países de todos los niveles económicos.
Muchos de los temas que examinarán los dirigentes del Grupo de los 7 seguirán la línea
de la Cumbre que el Canadá acogió en Halifax el año pasado. El hecho de la
mundialización será el telón de fondo de las deliberaciones de la Cumbre, como sucede
en todo debate económico serio. Espero que la OMC, cuya actividad se centra en el
comercio -savia vital de la integración mundial-, podrá brindar respuestas prácticas y
concretas a las preguntas que se suscitan durante este proceso, especialmente la
extensión de sus beneficios a quienes están actualmente al margen de la corriente
general de la economía.
Al finalizar
el próximo año, el sistema multilateral de comercio cumplirá 50 años. Desearía que
este aniversario se conmemorase adecuadamente, no sólo como un reconocimiento de lo que
el sistema ha significado para el crecimiento y la estabilidad del mundo a partir de 1947,
sino como una ratificación del valor que representa para el presente y el futuro. La
forma y el lugar en que esa conmemoración se deberá llevar a cabo es una cuestión que
se debe estudiar más detenidamente, cosa que harán posiblemente los Ministros en la
Conferencia que se celebrará en Singapur el próximo diciembre. Estimo, no obstante, que
no debemos desperdiciar una oportunidad como ésta para renovar, a un alto nivel
político, nuestro compromiso en favor del sistema que constituye el cimiento de nuestra
prosperidad presente y de nuestras perspectivas de futuro.
Alguien me ha
hecho notar recientemente que los canadienses tienen el multilateralismo en su ADN, y es
indudable que la contribución prestada por el Canadá al principio multilateral, tanto en
los asuntos económicos como en los políticos, ha sido sobresaliente. La expresión más
reciente de ello ha sido, por supuesto, el papel de protagonista que desempeñó el
Canadá en la defensa del establecimiento de la OMC al final de la Ronda Uruguay. Sé que
el TLC y otras iniciativas regionales han adquirido una gran importancia en el panorama
político canadiense y en la vida económica del país, pero estoy convencido de que el
Canadá demostrará categóricamente que no hay ninguna contradicción entre el activo
desarrollo de las oportunidades regionales y un compromiso firme y duradero en favor del
principio multilateral. En este terreno, como en muchos otros, la influencia de Sylvia
Ostry seguirá estando presente. |
