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Discursos: Renato Ruggiero

Hoy día, en la política comercial internacional tiene lugar una paradoja: globalización es una palabra que está en boca de todos, pero los acuerdos regionales gozan de más aceptación que nunca. Actualmente, hay en vigor unos 170 acuerdos regionales, la mitad de ellos concluidos después de 1990. Se está negociando otros 70 más o menos. Sólo en África, existen 13 acuerdos comerciales regionales distintos y para el año 2005 prácticamente toda América y la zona euromediterránea participarán en un acuerdo regional de un tipo u otro. De hecho, prácticamente todos los países de cierto peso, salvo el Japón y Corea del Sur, son parte en alguno de estos acuerdos, y los dos países mencionados tienen previsto concluir en breve acuerdos preferenciales.

Esta situación plantea importantes interrogantes respecto del sistema mundial de comercio, que habrá que debatir. En los años noventa era creencia general que la única manera de dominar las complejidades de una economía internacional en curso de cambio acelerado era establecer instituciones regionales y multilaterales complementarias; ahora bien, a raíz de Seattle — y de nuestra incapacidad hasta la fecha de iniciar una nueva ronda mundial de negociaciones comerciales —, ¿ha llegado el momento de poner en entredicho ese confiado supuesto? ¿Se corre peligro de que el regionalismo se esté convirtiendo en un impedimento, más que en un elemento, de la nueva OMC? ¿De que reste energías a las negociaciones multilaterales? ¿De que fragmente el comercio internacional? ¿De que, por último, esté creando un nuevo des-orden internacional caracterizado por rivalidades y marginación cada vez mayores y por la posible formación de bloques hostiles entre sí?

Voy a serles franco: los acuerdos comerciales regionales pueden ser una buena cosa, como ha demostrado espectacularmente el MERCOSUR en los diez años últimos. La creación de un mercado regional único puede aumentar la eficiencia económica. Los acuerdos comerciales regionales, aunados a la liberalización multilateral, pueden además ayudar a los países — en particular a los países en desarrollo — a explotar sus ventajas comparativas, aguzar la eficiencia de sus ramas de producción y actuar de resorte para la integración en la economía mundial. También pueden contribuir a focalizar y reforzar su adhesión política a una economía abierta. Un beneficio lateral que observo a diario es que este proceso “adiestra” a funcionarios, y de ahí que América del Sur cuente con tantos embajadores de primera categoría; también instruye a los ciudadanos y hace participar a la comunidad empresarial. Si hay grupos de países — como los que forman el MERCOSUR — que pueden avanzar más y más rápidamente hacia la apertura y la integración, tanto mejor.

Ahora bien, ¿sigue siendo aplicable esta misma lógica al proceso cada vez más acusado de regionalismo que vemos desenvolverse a nuestro alrededor hoy en día? Ciertamente, cada vez es más difícil afirmar que la libertad de comercio se facilita más en vastos sistemas regionales como el ALCA o el APEC que en la OMC. El ALCA comprende a los 35 países de América del Norte, Central y del Sur, salvo uno, con un mercado conjunto de bastante más de 500 millones de personas. La ambición del APEC es aún mayor: abarcando ambas orillas del Océano Pacífico e incorporando a tres de las cuatro superpotencias comerciales del mundo — los Estados Unidos, el Japón y China —, comprende al 40 por ciento de la población, el 54 por ciento del PIB y el 42 por ciento del comercio del mundo. Cualquiera de estas vastas agrupaciones regionales consta de países tan distintos por su magnitud, perspectivas y nivel de desarrollo como los que tenemos en la OMC, por lo que es probable que las fricciones comerciales no sean menos agudas en ellas. ¿Creemos de verdad que la liberalización de la agricultura se producirá con más facilidad en un esquema que en la OMC? ¿Podemos realmente dar por supuesto que las diferencias comerciales entre, por ejemplo, China y los Estados Unidos podrán resolverse con más facilidad en el APEC que en la OMC? Como estamos hablando de unos mismos países, con los mismos intereses y las mismas sensibilidades — con independencia del contexto —, cabe afirmar que la superposición de normas y jurisdicciones no facilita sino que dificulta aún más la gestión de las relaciones comerciales internacionales. Ello no obstante, no me cabe duda de que el APEC es un factor positivo, sus estudios sobre facilitación del comercio y su papel de vanguardia a propósito del comercio electrónico han sido sumamente valiosos en Ginebra. Creo que uno de los motivos por los que la región resistió durante la crisis asiática fue la adhesión a la apertura de los mercados, tantas veces reiterada en las reuniones del APEC.

Hay un segundo motivo para cuestionar la nueva carrera hacia el regionalismo. Si algo pone de relieve la globalización es, sin duda, la lógica de unas normas mundiales aplicables a empresas mundiales que actúan en un mercado mundial. Desde las telecomunicaciones a los servicios financieros, pasando por el procesamiento de datos y el comercio electrónico, la nueva economía crea cada vez más un único espacio económico indiferente a la distancia, al tiempo y a la geografía. En este mundo digital, en el que Buenos Aires está tan próximo a Singapur como a Montevideo, pierde buena parte de su razón de ser la idea de la preferencia y la integración regionales. ¿Qué significa un acuerdo regional en el comercio electrónico? ¿O el acceso preferencial a Internet? Ante el laberinto de una diversidad de reglas, normas de origen y procedimientos de solución de diferencias, las empresas pueden acabar por hacer caso omiso del sistema de comercio, prefiriendo la ausencia de normas a la enmarañada red que estamos tejiendo.

Hay una tercera razón por la cual el argumento original a favor del regionalismo tiene hoy día menos validez. A principios de los años ochenta, los Estados Unidos, entre otros países, tomaron el camino regional por considerar que estaba tambaleándose el antiguo sistema del GATT. Aquel mundo ya no es el actual. Las negociaciones multilaterales en la Ronda Uruguay tuvieron éxito, incluso un éxito espectacular. Hay en Ginebra una nueva Organización Mundial del Comercio que está dotada de un mecanismo vinculante de solución de diferencias y que es una institución permanente consagrada a propulsar la liberalización en todo el mundo. Desde 1995 han ingresado en la OMC 12 países, aumentando el número de sus Miembros a 140, y pronto se adherirán otros muchos, entre ellos, naturalmente, China, además del Taipei Chino y Lituania. Es paradójico que, justo cuando nos encaminamos a crear un sistema universal de comercio, un sistema al que han bregado por adherirse millones de personas, algunos gobiernos, a nivel, regional y hemisférico, puedan poner imprudentemente en peligro esa universalidad. Entiendo la necesidad que sienten de adoptar decisiones, de hacer avanzar las cosas, pues las personas investidas de responsabilidad pública no van a permanecer inertes sin hacer nada. Lo sé, porque cuando era Ministro, hice progresar acuerdos bilaterales y regionales al tiempo que llevaba adelante la Ronda Uruguay.

Pero no nos equivoquemos. El regionalismo entraña riesgos reales, cuyas consecuencias apenas empezamos a ver ahora. El peligro inmediato es que se debiliten la coherencia y la previsibilidad que brinda el multilateralismo conforme recurran los gobiernos cada vez más a acuerdos regionales para cuidar sus intereses comerciales. Llama la atención, por ejemplo, que el 90 por ciento del comercio del Canadá tenga lugar dentro del TLCAN y que el comercio dentro del MERCOSUR haya pasado del 9 por ciento en 1990 a más del 20 por ciento en 1999. Europa está empeñada en ampliar su unión hacia el Sur y hacia el Este, aunque la OMC de hecho ayudará a esa expansión por el costo que ésta entrañará para el presupuesto de la UE. Las dos relaciones comerciales más importantes de los Estados Unidos están dentro del TLCAN. Deberíamos tener claro a dónde pueden conducir todas estas medidas, y las correspondientes contramedidas. Como vimos en Seattle, el regionalismo puede disminuir el incentivo para avanzar multilateralmente; si no se avanza multilateralmente, los países caerán cada vez más en brazos de los bloques regionales y, antes de que nos demos cuenta, nos encontraremos en un círculo vicioso cuyo resultado nadie puede realmente predecir.

El futuro más ominoso sería una repetición de lo sucedido en los años treinta y que el mundo se lanzase a la carrera a construir bloques regionales defensivos, incluso hostiles. ¿Estoy exagerando? Cuando se examina el movimiento hacia el regionalismo que tiene lugar hoy en día, resulta difícil no llegar a la conclusión de que algunas de las iniciativas puestas en marcha no pretenden tanto hacer progresar la eficiencia y la cooperación económica regionales como reforzar preferencias regionales, e incluso esferas regionales de influencia, en un mundo de intensa competencia por los mercados, las inversiones y la tecnología. Aun en momentos en que caen los aranceles a escala mundial — gracias a sucesivas rondas de liberalización multilateral — hay un laberinto de reglamentaciones, normas técnicas y normas de origen opuestas entre sí que podrían llegar a constituir los nuevos “muros” entre los bloques. Lo más importante es la realidad de que las dos principales potencias económicas del mundo, los Estados Unidos y la Unión Europea, son a menudo la “tracción” de esta competencia: sendos “ejes de rueda” con “rayos” de comercio preferencial irradiados hacia el exterior.

Esta carrera por ver quién establece antes el mayor número de áreas preferenciales está obligando a quienes quedan fuera de los bloques a buscar sus propios acuerdos bilaterales y regionales. En varios países asiáticos ya se han iniciado los debates sobre los costos que puede acarrear el quedar fuera de un bloque regional. Sin duda se están celebrando debates similares en capitales de todo el mundo, comprendida ésta. Los horizontes del MERCOSUR ya se están ensanchando a escala continental. Han concluido ustedes acuerdos de zona de libre comercio con Chile y Bolivia y están negociando un acuerdo similar con el resto del Pacto Andino. Hay quienes han sugerido incluso que el MERCOSUR podría servir de piedra angular de un posible Acuerdo de Libre Comercio de América del Sur que abarcase todo el continente. Si de lo que se trata es de ampliar la liberalización del comercio y de hacer progresar un programa compatible con la OMC, hay que aplaudir esta iniciativa. Ahora bien, si su finalidad es defensiva — servir de contrapeso a un TLCAN que se expande desde el Norte —, todos tendremos motivos para preocuparnos por la estabilidad del comercio hemisférico.

He descrito un panorama sombrío. Adrede. Lo he hecho porque creo que hoy día existe un equilibrio inestable entre regionalismo y multilateralismo y que algunas de las tendencias recientes podrían llevarnos en una dirección que a fin de cuentas no beneficiaría a nadie, y mucho menos a todos los países en desarrollo. La lógica del regionalismo por sí sola, sin una liberalización multilateral complementaria, no conduce a una economía mundial abierta, sino a un sistema desequilibrado de ejes y radios — en el que los países ricos ocupan el centro y tienen todas las cartas y los países en desarrollo están en la periferia. Nos conduce a un mundo de bloques rivales y de política de poder, un mundo más conflictivo, con más incertidumbre y más marginación.

Debo hablar en nombre de las economías pequeñas y vulnerables, de los Miembros que no tienen grandes mercados de consumidores ni grandes empresas multinacionales. Sé que en la política de la satisfacción inmediata es más fácil obtener apoyo para un acuerdo de comercio preferencial o para un mercado concreto que sea mensurable y que podría incluso privilegiar a una empresa o una actividad. Es más fácil y más directo hacer intervenir el egoísmo. Pero al igual que cualquier otro país, o incluso más, los países en desarrollo tienen considerables intereses en juego en el multilateralismo. Necesitan normas mundiales más estrictas, no menos rigurosas. Mercados más amplios, no más restringidos. Para los objetivos de desarrollo de todos los países nada mejor que una OMC fuerte y en marcha, porque a la postre es la OMC quien garantiza que impere el derecho y no la fuerza en las relaciones comerciales internacionales.

Lo fundamental es lo siguiente: si bien el regionalismo puede ser una fuerza positiva, política y económicamente, y representar un importante complemento del sistema multilateral, no puede sustituir a éste. Nuestros objetivos multilaterales deben ser tan ambiciosos como nuestros esfuerzos regionales, lo cual significa, sobre todo, que tenemos que impulsar con firmeza una nueva ronda, la manera más segura de lograr la convergencia de los intereses regionales y multilaterales. También necesitamos maneras nuevas y creativas de encauzar la energía de los acuerdos regionales — como el MERCOSUR — hacia las negociaciones multilaterales. Desde la relación entre comercio y finanzas, hasta el recalentamiento del planeta e Internet, cada vez se medirán más los éxitos del regionalismo por su capacidad de hacer frente a los desafíos mundiales. Si la meta de los diez últimos años consistía en definir el papel de ustedes en el MERCOSUR, la de los diez años próximos debería ser definir el papel del MERCOSUR en el mundo. En el balance de la historia el MERCOSUR ha sido algo bueno, y hay que celebrarlo y reconocerlo. Así lo hago yo hoy.

Muchas gracias.