WTO NOTICIAS: DISCURSOS — DG PASCAL LAMY

Conferencia organizada por el Centro de Integración Comercial y Económica, en el Instituto Universitario de Altos Estudios Internacionales y de Desarrollo en Ginebra

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> Discursos: Pascal Lamy

Es para mí un placer darles la bienvenida y tener la oportunidad de compartir con ustedes algunas reflexiones sobre la energía y la relación de ésta con el comercio y su gobernanza. Se trata sin duda de cuestiones complejas que están adquiriendo cada vez más importancia en las relaciones económicas internacionales.

La primera vez que intervine públicamente en el debate sobre energía y comercio fue hace dos años, en Roma, con ocasión del Congreso Mundial de la Energía. En esa intervención analicé algunas de las razones por las que la energía no había ocupado hasta entonces un lugar destacado en el GATT y la OMC, a pesar de que muchos de los principios en que se basan nuestras normas comerciales son aplicables, en aspectos fundamentales, al comercio internacional de la energía y los servicios relacionados con ella. También señalé que, por diversas razones, podría haber llegado el momento de examinar estas cuestiones más atentamente. Dos años después, creo que esto es aún más cierto que entonces. Por ello felicito a los organizadores de esta Conferencia por su iniciativa.

Los principales productos energéticos tienen características especiales

Como todos sabemos, la energía, como producto, presenta una serie de características especiales que explican que el trato que recibe en las políticas económicas sea diferente del otorgado a muchos otros productos de sectores como el manufacturero o el agrícola.

Es evidente que los mercados desempeñan una función importante en la economía de la oferta y la demanda de energía, pero lo hacen de un modo bastante más complejo de lo que nos enseñan por lo general los libros de texto sobre el funcionamiento de los mercados y el papel del comercio internacional.

Examinemos brevemente algunas de las razones de esta situación.

En primer lugar, gran parte de la oferta actual de energía, en particular la obtenida de combustibles fósiles y gas natural, se caracteriza por su concentración geográfica, su ubicación fija y su preeminencia en la producción y el comercio de los países que poseen esos recursos. En consecuencia, por lo que se refiere a la oferta, las modalidades de comercio están en gran medida predeterminadas y sólo evolucionan lentamente, a diferencia de la ventaja comparativa variable que asociamos con las economías en que esos recursos son menos abundantes.

Pero, en comparación con la concentración geográfica que caracteriza a la oferta en los mercados de energía, la demanda está muy diversificada porque todos necesitamos energía para asegurar la buena marcha de nuestras economías. Esta relación entre la oferta y la demanda tiene consecuencias importantes para las condiciones económicas y políticas en las que se desarrolla el comercio.

Una segunda característica de los principales productos energéticos es que actualmente son escasos y no renovables. Esta particularidad, unida a su concentración y su ubicación fija, contribuye a que haya menos competencia directa en su producción y a que surjan importantes rentas económicas.

En tercer lugar, los sectores de los recursos naturales tienden a mostrar unos precios muy inestables. Aunque ninguno de los principales modelos económicos explica las causas de esa inestabilidad, es sabido que los factores que la favorecen son, entre otros, las incertidumbres de la oferta, la inelasticidad de la demanda debida a la falta a corto plazo de sucedáneos de los productos energéticos tradicionales, la especulación y la inseguridad política en algunos países productores.

El comercio y la atención que concede tradicionalmente la OMC a determinadas normas comerciales no desempeñan su papel “normal” en muchos mercados energéticos, pero aun así el comercio y las normas comerciales siguen siendo pertinentes

Esta combinación de circunstancias hace que el comercio no refuerce la competencia ni ajuste la asignación de recursos al modo “ricardiano” habitual que nos viene a la mente cuando se habla de comercio de productos manufacturados, productos agrícolas o servicios.

La opción tradicional del GATT y la OMC de centrar la atención en los instrumentos de la política comercial, como los aranceles y los contingentes, es menos aplicable a los mercados energéticos. De hecho, en cierto sentido, las principales preocupaciones expresadas en relación con la energía tienen más que ver con los “mercados” que con el “comercio”. Estas preocupaciones -que se refieren, entre otras cosas, a la competencia y el acceso a los suministros- no han constituido realmente el centro de atención de la labor del GATT y la OMC en el transcurso de los años.

Desde un punto de vista puramente práctico, es también cierto que muchos de los proveedores de productos energéticos tradicionales se han adherido recientemente a la OMC o están negociando todavía su adhesión. A título de ejemplo, permítanme que me limite a mencionar tan sólo algunos de los que están llamando actualmente a la puerta de la OMC: Rusia, Kazajstán, Azerbaiyán, Argelia, Libia, el Irán, el Iraq, el Sudán.

Además, independientemente de donde estén ubicadas las fuentes tradicionales de energía, las cuestiones de soberanía y las consideraciones de orden estratégico desempeñan un papel mucho más importante en este sector y contribuyen a que los interesados sean más reticentes a concluir acuerdos vinculantes a nivel internacional.

Pero quiero dejar algo claro. No sostengo, como si fuera una norma establecida o un hecho demostrado, que la OMC y el mundo de la energía son universos paralelos y deben seguir siéndolo eternamente. Lejos de ello, la cultura de la cooperación comercial internacional que define a la OMC — y a muchas de las normas en que se basa — es efectivamente pertinente, o podría serlo, para el sector de la energía de diversos modos a los que me referiré en breve.

La situación real de los mercados energéticos está cambiando

Antes de eso, sin embargo, quisiera señalar algunos cambios significativos que se están produciendo en los mercados energéticos, y que, en opinión de algunos, refuerzan los argumentos en favor de que la OMC preste mayor atención al sector de la energía. Con el tiempo, ha aumentado el número de operadores activos en el lado de la oferta. En buena parte esto ha sido el resultado de los avances tecnológicos y la diversificación de las fuentes de energía. Los combustibles fósiles y el gas natural compiten cada vez más con otras fuentes, como la energía nuclear y las energías renovables, incluidos los biocombustibles y las energías eólica, hidráulica y solar.

La tendencia a adoptar fuentes de energía renovables continuará creciendo a medida que se intensifiquen los temores a un calentamiento mundial. El cambio climático y la cooperación internacional para combatirlo constituyen motivos de gran preocupación en todo el mundo, lo que tiene repercusiones importantes para los mercados energéticos.

Con ello no quiero decir que la estructura del mercado de la energía cambiará de un día a otro, o que la tecnología no obrará los mismos prodigios en el sector de la energía tradicional que en el de las nuevas esferas, por ejemplo mediante el desarrollo de técnicas de captura y almacenamiento de carbono. Lo que sostengo es que el panorama está cambiando y que esto constituye una razón adicional para estudiar el modo en que una institución como la OMC podría contribuir al establecimiento de un marco de cooperación ordenada y beneficiosa para todos en el sector de la energía.

Cuestiones que interesan o podrían interesar a la OMC

Ya he dicho que el objetivo de la OMC, su estructura actual y el contenido de algunas de sus normas son directamente pertinentes para el sector de la energía. Añadiría que una extensión natural de las normas vigentes también podría ser pertinente para este sector.

Examinemos brevemente estas propuestas.

Por todas las razones ya expuestas, la OMC no considera la energía como un sector aparte. Sin embargo, en un sentido amplio, el objetivo y el marco de la OMC son aplicables al conjunto del comercio. Los fundamentos del sistema son la no discriminación, la transparencia, una estructura de normas explícitas que proporciona previsibilidad y reduce la incertidumbre, una apertura progresiva y un mecanismo de solución de diferencias.

Este es el punto de partida. Además de eso, hay varias normas específicas que revisten especial importancia. Como en cualquier sector en que el comercio es posible, es posible también crear obstáculos al comercio.

Entre los problemas que se plantean en el sector de la energía cabe citar las subvenciones que distorsionan el comercio, las disciplinas relativas al comercio de Estado, los derechos de tránsito para el transporte de energía y las restricciones a la exportación. Como han visto ustedes en una de las sesiones precedentes, la OMC tiene algo que decir con respecto a cada uno de esos problemas.

Por lo que respecta a los servicios, la OMC ha establecido un marco de cooperación que incluye los servicios relacionados con la extracción de petróleo y gas, los servicios relacionados con la distribución de energía y el transporte de combustibles por tuberías. De hecho, las negociaciones en curso sobre los servicios de energía abarcan una amplia gama de actividades pertinentes para quienes suministran energía y comercian con ella y comprenden todas las fuentes de energía, incluso las renovables. Los gobiernos están tratando de obtener compromisos mutuos en esferas de servicios como la perforación, la ingeniería, las pruebas técnicas, la construcción de oleoductos y la distribución.

Muchas de estas cuestiones (servicios relacionados con la energía, normas de tránsito, subvenciones o bienes y servicios inocuos para el medio ambiente) están siendo objeto de negociación en la actual Ronda de Doha.

Pero hay cuestiones obvias que quedan por resolver. Un número creciente de las preguntas que se plantean en la esfera de la energía están relacionadas con las políticas de competencia e inversión, sobre las cuales la OMC tiene actualmente poca influencia. Tampoco existen, por el momento, disciplinas en materia de impuestos a la exportación.

Por otra parte, a medida que la amenaza del cambio climático se hace más visible, adquiere importancia el papel de la OMC en relación con el posible recurso a medidas comerciales para disipar los temores a fugas o pérdidas de competitividad asociadas a los costos que la limitación de las emisiones de carbono impone a la producción. El posible desarrollo del comercio internacional de permisos de emisiones de carbono y el establecimiento de acuerdos de compensación de esas emisiones, susceptibles de ser considerados “subvenciones”, podrían requerir también el punto de vista de la OMC.

Observaciones a modo de conclusión

No he pretendido presentar un informe exhaustivo sobre la relación entre el sector de la energía y la OMC, pero los lazos entre ellos son bastante evidentes. Hay una pregunta esencial que debemos plantearnos, basada en los tres puntos que ya les he expuesto:

  • primero, la energía tiene una importancia primordial para todas las economías del mundo,

  • segundo, el sector de la energía presenta unas características específicas que afectan a la naturaleza y el contenido de la cooperación internacional,

  • y, tercero, el sector está cambiando rápidamente en aspectos que son fundamentales.

La pregunta esencial a la que me refería es la siguiente: ¿es necesaria una gobernanza mundial nueva y más amplia en el sector de la energía? Si la respuesta es afirmativa, ¿qué forma y contenido debería tener esta gobernanza y cuál debería ser su marco institucional? Y, por último, ¿cuál sería el papel de la OMC en esta nueva gobernanza de la energía? ¿Debería, por ejemplo, la OMC adaptar sus normas actuales o establecer normas específicas para la energía?

Se trata de cuestiones que, en mi opinión, han de ser estudiadas a fondo. Confío en que una conferencia como ésta ayudará a desenredar la compleja maraña de cuestiones que se plantean y empezará a orientarnos hacia respuestas basadas en las correspondientes investigaciones. Espero con interés conocer los resultados de sus deliberaciones.

Han tenido ustedes una larga jornada, por lo que me detendré en este punto. Sus preguntas y observaciones serán bien recibidas.

Muchas gracias.

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