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Es para mí un placer darles la bienvenida y
tener la oportunidad de compartir con ustedes algunas reflexiones sobre
la energía y la relación de ésta con el comercio y su gobernanza. Se
trata sin duda de cuestiones complejas que están adquiriendo cada vez
más importancia en las relaciones económicas internacionales.
La primera vez que intervine públicamente en
el debate sobre energía y comercio fue hace dos años, en Roma, con
ocasión del Congreso Mundial de la Energía. En esa intervención analicé
algunas de las razones por las que la energía no había ocupado hasta
entonces un lugar destacado en el GATT y la OMC, a pesar de que muchos
de los principios en que se basan nuestras normas comerciales son
aplicables, en aspectos fundamentales, al comercio internacional de la
energía y los servicios relacionados con ella. También señalé que, por
diversas razones, podría haber llegado el momento de examinar estas
cuestiones más atentamente. Dos años después, creo que esto es aún más
cierto que entonces. Por ello felicito a los organizadores de esta
Conferencia por su iniciativa.
Los principales productos energéticos
tienen características especiales
Como todos sabemos, la energía, como producto,
presenta una serie de características especiales que explican que el
trato que recibe en las políticas económicas sea diferente del otorgado
a muchos otros productos de sectores como el manufacturero o el
agrícola.
Es evidente que los mercados desempeñan una
función importante en la economía de la oferta y la demanda de energía,
pero lo hacen de un modo bastante más complejo de lo que nos enseñan por
lo general los libros de texto sobre el funcionamiento de los mercados y
el papel del comercio internacional.
Examinemos brevemente algunas de las razones
de esta situación.
En primer lugar, gran parte de la oferta
actual de energía, en particular la obtenida de combustibles fósiles y
gas natural, se caracteriza por su concentración geográfica, su
ubicación fija y su preeminencia en la producción y el comercio de los
países que poseen esos recursos. En consecuencia, por lo que se refiere
a la oferta, las modalidades de comercio están en gran medida
predeterminadas y sólo evolucionan lentamente, a diferencia de la
ventaja comparativa variable que asociamos con las economías en que esos
recursos son menos abundantes.
Pero, en comparación con la concentración
geográfica que caracteriza a la oferta en los mercados de energía, la
demanda está muy diversificada porque todos necesitamos energía para
asegurar la buena marcha de nuestras economías. Esta relación entre la
oferta y la demanda tiene consecuencias importantes para las condiciones
económicas y políticas en las que se desarrolla el comercio.
Una segunda característica de los principales
productos energéticos es que actualmente son escasos y no renovables.
Esta particularidad, unida a su concentración y su ubicación fija,
contribuye a que haya menos competencia directa en su producción y a que
surjan importantes rentas económicas.
En tercer lugar, los sectores de los recursos
naturales tienden a mostrar unos precios muy inestables. Aunque ninguno
de los principales modelos económicos explica las causas de esa
inestabilidad, es sabido que los factores que la favorecen son, entre
otros, las incertidumbres de la oferta, la inelasticidad de la demanda
debida a la falta a corto plazo de sucedáneos de los productos
energéticos tradicionales, la especulación y la inseguridad política en
algunos países productores.
El comercio y la atención que concede
tradicionalmente la OMC a determinadas normas comerciales no desempeñan
su papel “normal” en muchos mercados energéticos, pero aun así el
comercio y las normas comerciales siguen siendo pertinentes
Esta combinación de circunstancias hace que el
comercio no refuerce la competencia ni ajuste la asignación de recursos
al modo “ricardiano” habitual que nos viene a la mente cuando se habla
de comercio de productos manufacturados, productos agrícolas o
servicios.
La opción tradicional del GATT y la OMC de
centrar la atención en los instrumentos de la política comercial, como
los aranceles y los contingentes, es menos aplicable a los mercados
energéticos. De hecho, en cierto sentido, las principales preocupaciones
expresadas en relación con la energía tienen más que ver con los
“mercados” que con el “comercio”. Estas preocupaciones -que se refieren,
entre otras cosas, a la competencia y el acceso a los suministros- no
han constituido realmente el centro de atención de la labor del GATT y
la OMC en el transcurso de los años.
Desde un punto de vista puramente práctico, es
también cierto que muchos de los proveedores de productos energéticos
tradicionales se han adherido recientemente a la OMC o están negociando
todavía su adhesión. A título de ejemplo, permítanme que me limite a
mencionar tan sólo algunos de los que están llamando actualmente a la
puerta de la OMC: Rusia, Kazajstán, Azerbaiyán, Argelia, Libia, el Irán,
el Iraq, el Sudán.
Además, independientemente de donde estén
ubicadas las fuentes tradicionales de energía, las cuestiones de
soberanía y las consideraciones de orden estratégico desempeñan un papel
mucho más importante en este sector y contribuyen a que los interesados
sean más reticentes a concluir acuerdos vinculantes a nivel
internacional.
Pero quiero dejar algo claro. No sostengo,
como si fuera una norma establecida o un hecho demostrado, que la OMC y
el mundo de la energía son universos paralelos y deben seguir siéndolo
eternamente. Lejos de ello, la cultura de la cooperación comercial
internacional que define a la OMC — y a muchas de las normas en que se
basa — es efectivamente pertinente, o podría serlo, para el sector de la
energía de diversos modos a los que me referiré en breve.
La situación real de los mercados
energéticos está cambiando
Antes de eso, sin embargo, quisiera señalar
algunos cambios significativos que se están produciendo en los mercados
energéticos, y que, en opinión de algunos, refuerzan los argumentos en
favor de que la OMC preste mayor atención al sector de la energía. Con
el tiempo, ha aumentado el número de operadores activos en el lado de la
oferta. En buena parte esto ha sido el resultado de los avances
tecnológicos y la diversificación de las fuentes de energía. Los
combustibles fósiles y el gas natural compiten cada vez más con otras
fuentes, como la energía nuclear y las energías renovables, incluidos
los biocombustibles y las energías eólica, hidráulica y solar.
La tendencia a adoptar fuentes de energía
renovables continuará creciendo a medida que se intensifiquen los
temores a un calentamiento mundial. El cambio climático y la cooperación
internacional para combatirlo constituyen motivos de gran preocupación
en todo el mundo, lo que tiene repercusiones importantes para los
mercados energéticos.
Con ello no quiero decir que la estructura del
mercado de la energía cambiará de un día a otro, o que la tecnología no
obrará los mismos prodigios en el sector de la energía tradicional que
en el de las nuevas esferas, por ejemplo mediante el desarrollo de
técnicas de captura y almacenamiento de carbono. Lo que sostengo es que
el panorama está cambiando y que esto constituye una razón adicional
para estudiar el modo en que una institución como la OMC podría
contribuir al establecimiento de un marco de cooperación ordenada y
beneficiosa para todos en el sector de la energía.
Cuestiones que interesan o podrían
interesar a la OMC
Ya he dicho que el objetivo de la OMC, su
estructura actual y el contenido de algunas de sus normas son
directamente pertinentes para el sector de la energía. Añadiría que una
extensión natural de las normas vigentes también podría ser pertinente
para este sector.
Examinemos brevemente estas propuestas.
Por todas las razones ya expuestas, la OMC no
considera la energía como un sector aparte. Sin embargo, en un sentido
amplio, el objetivo y el marco de la OMC son aplicables al conjunto del
comercio. Los fundamentos del sistema son la no discriminación, la
transparencia, una estructura de normas explícitas que proporciona
previsibilidad y reduce la incertidumbre, una apertura progresiva y un
mecanismo de solución de diferencias.
Este es el punto de partida. Además de eso,
hay varias normas específicas que revisten especial importancia. Como en
cualquier sector en que el comercio es posible, es posible también crear
obstáculos al comercio.
Entre los problemas que se plantean en el
sector de la energía cabe citar las subvenciones que distorsionan el
comercio, las disciplinas relativas al comercio de Estado, los derechos
de tránsito para el transporte de energía y las restricciones a la
exportación. Como han visto ustedes en una de las sesiones precedentes,
la OMC tiene algo que decir con respecto a cada uno de esos problemas.
Por lo que respecta a los servicios, la OMC ha
establecido un marco de cooperación que incluye los servicios
relacionados con la extracción de petróleo y gas, los servicios
relacionados con la distribución de energía y el transporte de
combustibles por tuberías. De hecho, las negociaciones en curso sobre
los servicios de energía abarcan una amplia gama de actividades
pertinentes para quienes suministran energía y comercian con ella y
comprenden todas las fuentes de energía, incluso las renovables. Los
gobiernos están tratando de obtener compromisos mutuos en esferas de
servicios como la perforación, la ingeniería, las pruebas técnicas, la
construcción de oleoductos y la distribución.
Muchas de estas cuestiones (servicios
relacionados con la energía, normas de tránsito, subvenciones o bienes y
servicios inocuos para el medio ambiente) están siendo objeto de
negociación en la actual Ronda de Doha.
Pero hay cuestiones obvias que quedan por
resolver. Un número creciente de las preguntas que se plantean en la
esfera de la energía están relacionadas con las políticas de competencia
e inversión, sobre las cuales la OMC tiene actualmente poca influencia.
Tampoco existen, por el momento, disciplinas en materia de impuestos a
la exportación.
Por otra parte, a medida que la amenaza del
cambio climático se hace más visible, adquiere importancia el papel de
la OMC en relación con el posible recurso a medidas comerciales para
disipar los temores a fugas o pérdidas de competitividad asociadas a los
costos que la limitación de las emisiones de carbono impone a la
producción. El posible desarrollo del comercio internacional de permisos
de emisiones de carbono y el establecimiento de acuerdos de compensación
de esas emisiones, susceptibles de ser considerados “subvenciones”,
podrían requerir también el punto de vista de la OMC.
Observaciones a modo de conclusión
No he pretendido presentar un informe
exhaustivo sobre la relación entre el sector de la energía y la OMC,
pero los lazos entre ellos son bastante evidentes. Hay una pregunta
esencial que debemos plantearnos, basada en los tres puntos que ya les
he expuesto:
-
primero, la energía tiene una importancia
primordial para todas las economías del mundo,
-
segundo, el sector de la energía presenta
unas características específicas que afectan a la naturaleza y el
contenido de la cooperación internacional,
-
y, tercero, el sector está cambiando
rápidamente en aspectos que son fundamentales.
La pregunta esencial a la que me refería es la
siguiente: ¿es necesaria una gobernanza mundial nueva y más amplia en el
sector de la energía? Si la respuesta es afirmativa, ¿qué forma y
contenido debería tener esta gobernanza y cuál debería ser su marco
institucional? Y, por último, ¿cuál sería el papel de la OMC en esta
nueva gobernanza de la energía? ¿Debería, por ejemplo, la OMC adaptar
sus normas actuales o establecer normas específicas para la energía?
Se trata de cuestiones que, en mi opinión, han
de ser estudiadas a fondo. Confío en que una conferencia como ésta
ayudará a desenredar la compleja maraña de cuestiones que se plantean y
empezará a orientarnos hacia respuestas basadas en las correspondientes
investigaciones. Espero con interés conocer los resultados de sus
deliberaciones.
Han tenido ustedes una larga jornada, por lo
que me detendré en este punto. Sus preguntas y observaciones serán bien
recibidas.
Muchas gracias.
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