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Me complace estar aquí esta noche y me siento muy honrado de poder
compartir mis ideas con todos ustedes y en especial con el Sr. Dean
Anderson y la profesora Merit Janow. Como todos saben, la profesora
Janow es miembro del Órgano de Apelación de la OMC. En mi calidad de
Director General, tendría que ser neutral y no tratar de ninguna manera
de influir en su opinión: sin embargo, eso es precisamente lo que espero
lograr esta noche.
La primera vez que recibí
una invitación de la Universidad de Columbia para hablar sobre la
contraposición entre acuerdos multilaterales y acuerdos bilaterales de
libre comercio pensé de inmediato en mi gran amigo el profesor Bhagwati
y no estaba seguro de querer abordar un tema que él ya había tratado en
profundidad. No obstante, en vista de la actual suspensión de las
negociaciones de la OMC en el marco del Programa de Doha y de la
proliferación de actividades bilaterales en todo el mundo he decidido
aceptar este reto y ahondar en los motivos de esa actividad bilateral.
Los acuerdos comerciales regionales siempre han existido. En efecto, uno
de los primeros instrumentos jurídicos internacionales de los que ha
encontrado rastro la humanidad es el tratado comercial concertado entre
el faraón egipcio Amenofis IV y el rey de Chipre Alasia en el siglo XIV
A.C. Este tratado concedía a los comerciantes chipriotas una exención de
los derechos de aduana como contrapartida de la importación de una
determinada cantidad de cobre y de madera. La
situación no ha cambiado fundamentalmente desde entonces: a principios
del siglo XXI los países siguen negociando acuerdos comerciales
preferenciales. No obstante, debido al impacto de estos acuerdos en el
sistema mundial de comercio se convino en que debían notificarse a la
OMC a fin de comprobar su compatibilidad con las normas de la
Organización.
Aspectos positivos de los acuerdos
comerciales preferencialesDesde la
creación del GATT y de su sucesor, la OMC, se han notificado a esta
Organización 362 acuerdos comerciales regionales, de los cuales 211 se
encuentran actualmente en vigor. No obstante, si incluimos los acuerdos
que están en vigor pero que no han sido notificados, los que han sido
firmados pero que todavía no han entrado en vigor, los que se están
negociando en este momento y los que se hallan en la fase de propuesta,
la cifra de acuerdos regionales que podrían aplicarse en 2010 se eleva a
cerca de 400.
Debe señalarse asimismo que existe una
tendencia cada vez más marcada a prescindir del concepto tradicional de
integración entre interlocutores comerciales naturales de países
limítrofes y a fomentar en su lugar acuerdos comerciales interregionales
entre países de distintas regiones y hemisferios. Los acuerdos
comerciales concertados entre Chile y los Miembros de la AELC, entre los
Estados Unidos y Australia o entre las Comunidades Europeas y Sudáfrica
son algunos de los muchos ejemplos que podrían citarse en este sentido.
También está aumentando el número de acuerdos
comerciales regionales entre países en desarrollo. De los acuerdos que
han sido notificados a la OMC y que están en vigor actualmente, 15 se
notificaron durante los 50 años de existencia del GATT y otros 23
durante los 11 años transcurridos desde el establecimiento de la OMC.
Además, la mayor parte de los acuerdos regionales que actualmente están
en vigor pero no han sido notificados a la OMC han sido concertados
entre países en desarrollo. Países en desarrollo claves como China, la
India o el Brasil casi parecen estar compitiendo por establecerse como
ejes de acuerdos comerciales regionales. Esta competición ha dado como
resultado que el número de acuerdos comerciales Sur-Sur en fase de
negociación sea cada vez más elevado.
No sólo su número ha aumentado; más importante
aún, estos acuerdos también han ampliado su cobertura. Cada vez son más
comunes los acuerdos que incluyen disposiciones sobre la prestación de
servicios y crece el número de acuerdos con disposiciones comerciales en
esferas no reguladas multilateralmente.
En un estudio reciente sobre “Las perspectivas
económicas mundiales”, el Banco Mundial estimaba que el porcentaje del
comercio realizado en régimen preferencial podía oscilar entre el 40 y
el 15 por ciento dependiendo de los parámetros utilizados. Esto
constituye un duro golpe para el principio de la “nación más
favorecida”, que es uno de los pilares de la OMC. Estas cifras son
impresionantes, pero lo que debemos preguntarnos es por qué tantos
países están aceptando normas y disciplinas a nivel bilateral que no
están dispuestos a aceptar a nivel multilateral, si estos acuerdos
pueden reportar beneficios y, en tal caso, qué clase de beneficios.
Debido a una coincidencia de intereses y, a
menudo, a unos valores más comunes, los acuerdos comerciales bilaterales
pueden abarcar otras esferas, tales como la inversión, la competencia,
las normas laborales o el medio ambiente, en las que no existe un
consenso entre los Miembros de la OMC. Los acuerdos comerciales
preferenciales pueden concluirse más rápidamente debido al menor número
de partes implicadas. Consideraciones políticas o geoestratégicas a
corto plazo llevan con frecuencia a los países a participar en acuerdos
comerciales regionales con un número limitado de interlocutores, de una
forma discriminatoria para todos los demás Miembros de la OMC.
El acceso preferencial puede crear,
especialmente en relación con los servicios, lo que se conoce como
“ventaja del primero en actuar” debido a que los costos irreversibles de
producción de cada lugar son importantes en muchos sectores de
servicios. Así pues, el acceso preferencial en sectores como las
telecomunicaciones o los servicios financieros pueden representar una
ventaja a largo plazo para un proveedor secundario, incluso si más
adelante se amplían esas preferencias a otros países.
Por lo general, los países en desarrollo que
realizan negociaciones con países desarrollados más poderosos esperan
obtener beneficios preferenciales exclusivos, así como asistencia para
el desarrollo y otras ventajas no comerciales. Tales negociaciones
también se consideran instrumentos para hacer méritos y obtener ventajas
sobre otros Miembros de la OMC.
Los acuerdos comerciales bilaterales también
enseñan a los participantes a negociar y a familiarizarse con la difícil
terminología comercial, contribuyendo de este modo a construir y a
reforzar las instituciones comerciales de los países. Muchos acuerdos
comerciales regionales han servido de base para asegurar la paz y una
mayor estabilidad política. Por último, estos acuerdos pueden utilizarse
como instrumentos para realizar reformas internas en ámbitos en los que
los sistemas multilaterales son menos eficaces.
No obstante, los acuerdos comerciales
regionales tienen limitaciones que les son inherentes. Su contribución
positiva a la economía global podría desaparecer si no se administran
correctamente ni se integran de forma adecuada en el sistema
multilateral de comercio al que deben supeditarse.
Distorsiones, aspectos negativos, riesgos
y limitaciones de los acuerdos comerciales regionales
Por definición, un acuerdo comercial
preferencial crea un entorno discriminatorio para quienes no son parte
en él. Estos países podrían registrar una disminución de sus
exportaciones debido a que los productos proceden cada vez más de las
partes en el acuerdo comercial preferencial; asimismo, podrían
experimentar una pérdida de inversión extranjera directa (IED), pues la
inversión se canaliza en dirección de los Miembros que tienen un acceso
preferencial a un mercado más amplio. Por otra parte, los acuerdos
comerciales preferenciales también pueden dar lugar a desviaciones del
comercio entre sus interlocutores; esto ocurre cuando las importaciones
de un interlocutor económicamente ineficiente del acuerdo comercial
regional desplazan las importaciones más competitivas producidas en otro
lugar. En realidad, sólo unos cuantos acuerdos comerciales
preferenciales dan lugar a una situación de libre comercio total entre
las partes. A menudo se mantienen las restricciones relativas a los
productos sensibles, y algunos estudios han demostrado que unas normas
de origen restrictivas pueden hacer que los exportadores utilicen los
derechos multilaterales en lugar de los derechos preferenciales, sobre
todo cuando el margen preferencial es pequeño.
La conclusión de acuerdos comerciales
regionales también puede generar más discriminación, pues los países que
no son parte en un acuerdo, y que no quisieran verse excluidos del
mismo, se apresuran a concluir acuerdos con países que sí son parte en
él. A esto se le conoce como el “efecto acumulativo” o el “efecto
dominó” y es lo que explica gran parte de la actividad bilateral que se
observa actualmente en Asia. También se da el fenómeno del “regionalismo
aditivo”, es decir, la tendencia de los países a crear relaciones
preferenciales con cada uno de sus interlocutores comerciales más
importantes. En este caso, algunos países, en particular los países en
desarrollo con pequeños mercados internos, corren el riesgo de ser
dejados al margen y sufrir una marginación aún mayor.
La proliferación de acuerdos comerciales
regionales podría complicar considerablemente el entorno comercial con
la creación de una red de normas incoherentes y de unas intrincadas
normas de origen. Un número cada vez mayor de Miembros de la OMC son
parte en 10 o más acuerdos comerciales regionales, la mayoría de los
cuales contienen normas de origen específicas del acuerdo para cada
Miembro determinado. Esta situación complica el proceso de producción de
los proveedores, que se ven obligados a adaptar sus productos a
diferentes mercados preferenciales a fin de satisfacer las normas de
origen. También complica la labor de los funcionarios de aduanas, los
cuales deben evaluar un mismo producto de distinta manera dependiendo de
su origen, lo que pone en peligro la transparencia del régimen
comercial. Es entonces cuando comenzamos a tener, para usar una
expresión del profesor Bhagwati, una verdadera maraña de normas de
origen entremezcladas.
Los acuerdos comerciales regionales pueden
absorber la energía y los recursos necesarios para las negociaciones en
foros multilaterales, lo que es particularmente grave en el caso de los
países en desarrollo con capacidades limitadas; la prueba de esto es
que, ante la suspensión de las negociaciones de la OMC, el personal de
muchos de nuestros Miembros ha sido reasignado a los departamentos
encargados de sus acuerdos comerciales regionales.
Aparte de sus efectos de distorsión, los
acuerdos comerciales preferenciales presentan limitaciones reales:
algunas cuestiones simplemente no pueden abordarse en absoluto en este
tipo de acuerdos. Ejemplo de ello son las negociaciones para la
eliminación o reducción de las subvenciones a la agricultura o a la
pesca que distorsionan el comercio. No tiene sentido hablar de
agricultores o aves de corral “bilaterales” o “multilaterales”. Las
subvenciones que se otorgan a los agricultores son para la totalidad de
su producción de aves de corral. Lo mismo puede decirse de las normas
antidumping.
Los acuerdos comerciales bilaterales en el
sector de los servicios tienden a excluir, o a cubrir sólo parcialmente,
las esferas en las que los principales participantes se enfrentan a una
resistencia interna a la competencia extranjera, por no hablar de una
verdadera reforma: en otras palabras, estos acuerdos tienden a favorecer
muy poco la liberalización del comercio de los servicios en los sectores
sensibles. Esto no debe sorprender, teniendo en cuenta que los
Ministerios de Comercio encargados de la coordinación se enfrentan a
algunos pesos pesados (Finanzas, Telecomunicaciones, Trabajo,
Transporte, Salud o Educación) para los que el “multilateralismo” no
ocupa un lugar muy alto en su lista de prioridades, sobre todo si se
compara con los intereses de los distintos colectivos, que pueden
satisfacerse de forma más conveniente en un contexto bilateral.
Los mecanismos de solución de diferencias
bilaterales no pueden sustituir al mecanismo multilateral de solución de
diferencias de la OMC, cuyos beneficios derivan de la aplicación y las
implicaciones generales de las resoluciones del Órgano de Solución de
Diferencias.
Los acuerdos comerciales preferenciales
también pueden conducir a la creación de alianzas políticas, en las que
el precio que los países en desarrollo deben pagar por firmar un acuerdo
comercial regional con un país desarrollado es su apoyo a la posición
general de ese país en la OMC o en otros foros en materia de política.
En este sentido, los acuerdos bilaterales no corrigen los desequilibrios
de poder entre los participantes. Si se trata del Brasil, China, la
India, los Estados Unidos o la UE, no hay ningún problema, pero para
países como Ghana, Camboya o el Perú el poder de negociación bilateral
es mucho menor que el poder de negociación multilateral.
Otra limitación de los acuerdos comerciales
regionales reside en el desgaste de las preferencias que se ofrecen: la
preferencia otorgada a un primer interlocutor en un acuerdo comercial
regional en cuanto al acceso a los mercados pierde su valor cuando esta
misma preferencia se ofrece a otro interlocutor de otro acuerdo
comercial regional. Al mismo tiempo, lo países excluidos de dichos
acuerdos sufren una discriminación cada vez mayor debido a que los
interlocutores preferenciales no dejan de multiplicarse. Este problema
es particularmente pronunciado en las situaciones en las que existe un
país que actúa como eje central del acuerdo y en las que los países
secundarios resultan vulnerables a los futuros acuerdos comerciales del
país central. Tomemos el ejemplo del Acuerdo de Asociación Económica
entre la UE y los países ACP. La gran dependencia de estos países del
acceso preferencial a los mercados de la UE podría verse afectada por
las intenciones manifestadas por la UE de ampliar el número de sus
interlocutores preferenciales.
Por último, los acuerdos comerciales
regionales a menudo actúan como desincentivos para las negociaciones
multilaterales debido a los costos que supone la eliminación gradual de
las preferencias. Algunos países realizan un 90 por ciento o más de su
comercio con interlocutores preferenciales y por ello corren el riesgo
de crear poderosos grupos de presión nacionales que se resistan a
cualquier liberalización de los aranceles a nivel multilateral que pueda
socavar sus preferencias. En la esfera de los servicios, está claro a
estas alturas que varios Miembros han concertado acuerdos comerciales
bilaterales que, en relación con los compromisos multilaterales
existentes, contienen importantes mejoras tanto en el alcance como en el
grado de liberalización del mercado. Con frecuencia, estos acuerdos van
mucho más allá de las ofertas presentadas en el marco del AGCS en la
ronda actual de negociaciones. Por ejemplo, los Estados Unidos han
ganado a través de varios de sus acuerdos bilaterales un considerable
acceso a los mercados de servicios en comparación con el grado de acceso
al que sus interlocutores bilaterales se han comprometido o están
dispuestos a ofrecer en la OMC.
Cabe preguntarse si la actual hiperactividad
en materia de acuerdos comerciales regionales no ha incitado a algunos
Miembros a presentar ofertas mínimas para de este modo contar con
mejores cartas en las negociaciones de los distintos acuerdos
comerciales regionales. De conformidad con el concepto de liberalización
competitiva, ¿no se supone que los acuerdos bilaterales deben
transformar a los países participantes en partidarios del libre comercio
multilateral? Los países que participan en acuerdos bilaterales deberían
estar dispuestos a tomar la iniciativa y mostrar su compromiso con el
sistema multilateral de comercio, reduciendo para ello la brecha entre
los compromisos asumidos en los acuerdos comerciales regionales y las
ofertas presentadas en el marco del AGCS. En cualquier caso, los
beneficios que los países en desarrollo podrían obtener a cambio de sus
compromisos en materia de servicios son mucho mayores en la OMC que en
los acuerdos bilaterales.
Aunque los acuerdos comerciales regionales
pueden utilizarse como laboratorios para abordar determinadas cuestiones
como los derechos laborales, las inversiones, la competencia o los
acuerdos de cielos abiertos, en estos acuerdos los países también pueden
perder derechos y privilegios que han sido negociados colectivamente en
la OMC: acceso a los medicamentos, prescripciones sobre la obtención de
datos o disposiciones en materia de trato especial y diferenciado, por
citar sólo algunos.
De lo anterior se desprende que, si bien los
acuerdos comerciales regionales pueden complementar el sistema
multilateral de comercio, también pueden constituir una fuente de
dificultades y de desviación del comercio. Conscientes de estos aspectos
positivos y negativos, los antiguos Miembros fundadores del GATT y, más
recientemente, los Miembros de la OMC negociaron una serie de
disciplinas relativas a la forma en que debían concebirse los acuerdos
bilaterales o regionales a fin de que tales acuerdos no distorsionen el
comercio sino que sirvan de complemento al sistema de la OMC y permitan
la realización de todos sus posibles aspectos positivos.
La posición de la OMC frente a los
acuerdos comerciales regionales
El GATT y ahora la OMC reconocen el derecho
condicional de los Miembros a concertar acuerdos comerciales regionales
y, en la medida necesaria, a dejar de lado algunas de las obligaciones
que les corresponden en el marco de la OMC. La OMC también reconoce que
los acuerdos comerciales regionales constituyen excepciones al principio
multilateral de la OMC y, por lo tanto, siempre que se infrinja dicho
principio corresponderá a las partes en un acuerdo comercial regional
demostrar su compatibilidad con las normas de la OMC.
La OMC impone tres tipos de condiciones
sustantivas para garantizar que los acuerdos regionales sean compatibles
con las normas de la OMC. En primer lugar, las que se refieren a las
repercusiones generales de los acuerdos comerciales regionales en otros
Miembros. Para las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio
existe la obligación de no crear barreras al comercio con terceros. Esto
puede cuantificarse en lo que concierne a los aranceles, pero resulta
menos fácil de medir en términos de otras reglamentaciones comerciales
como las normas técnicas o las normas de origen. Por ejemplo, una norma
de origen restrictiva que exija un porcentaje elevado de un componente
regional podría penalizar a los proveedores de países que no sean parte
en el acuerdo comercial regional.
En segundo lugar, las condiciones relacionadas
con lo que denominamos el “requisito externo”. Un acuerdo de libre
comercio no puede desembocar en derechos de importación más elevados
para sus miembros, al tiempo que una unión aduanera tiene que armonizar
las políticas de comercio exterior de sus miembros y, en consecuencia,
ofrecer compensaciones a los miembros afectados que no sean parte en
dicho acuerdo.
En tercer lugar, existen condiciones para
abordar la “dimensión interna” de los acuerdos comerciales regionales:
deben eliminarse gradualmente los aranceles y las demás reglamentaciones
comerciales restrictivas con respecto a lo esencial de los intercambios
comerciales. Aquí también es posible cuantificar lo que concierne a los
aranceles, pero resulta mucho más difícil hacerlo en el caso de otras
reglamentaciones comerciales restrictivas, ya que no se ha acordado
ninguna definición a este respecto.
Puede afirmarse, como principio general, que
la OMC autoriza los acuerdos comerciales regionales cuya aplicación no
cree situaciones en las que los miembros que no sean parte en dicho
acuerdo deban “pagar el precio” de las preferencias internas.
A fin de garantizar la coherencia entre la OMC
y los acuerdos comerciales regionales, éstos han de notificarse
“prontamente” a la OMC y ser sometidos a examen por parte de los
Miembros antes de su aplicación. En la práctica, los acuerdos
comerciales regionales suelen notificarse después de la aplicación del
trato preferencial, a menudo con un retraso considerable. Además, la
norma de consenso del procedimiento de adopción de decisiones de la OMC
ha servido para bloquear el proceso de examen del Comité de Acuerdos
Comerciales Regionales de la OMC. Sólo un acuerdo comercial regional ha
sido considerado explícitamente por este Comité compatible con las
normas de la OMC. Ahora bien, en caso de desacuerdo, la única vía
disponible es el mecanismo de solución de diferencias de la OMC, pero
¿acaso los grupos especiales y el Órgano de Apelación de la OMC son los
foros más adecuados para determinar el valor jurídico, económico y
político de un acuerdo comercial regional determinado?
Por último, la denominada Cláusula de
Habilitación permite que los acuerdos comerciales regionales entre
países en desarrollo estén sujetos a disciplinas mucho menos rigurosas
que las impuestas por el GATT y la OMC. Los parámetros exactos de esas
disciplinas, así como la falta de notificación y de transparencia de
tales acuerdos, están convirtiéndose en una fuente de inquietud a medida
que un mayor número de los principales actores optan por esta vía.
Perspectivas
Los acuerdos comerciales regionales constituyen
un elemento cada vez más habitual y de carácter permanente del paisaje
comercial. Así pues, teniendo en cuenta que la OMC no excluye este tipo de
acuerdos, el reto al que nos enfrentamos hoy es el de garantizar que estos
acuerdos contribuyan al buen funcionamiento del sistema mundial de
comercio, reduciendo al mínimo el riesgo de que disminuyan el bienestar
global y limiten las economías de escala. Debemos asegurarnos de que los
acuerdos comerciales regionales no sustituyan al sistema multilateral de
comercio sino que funcionen como un complemento. Tenemos que hacer
operativas las disposiciones del GATT y la OMC sobre los acuerdos
regionales a fin de garantizar una vigilancia jurídica y económica eficaz.
Con este objetivo en mente, los Miembros de la OMC decidieron incluir esta
cuestión en las negociaciones en curso del Programa de Doha.
¿Qué podemos hacer para mejorar la coexistencia
de los acuerdos bilaterales con los acuerdos multilaterales? Se han hecho
esfuerzos regionales positivos como las Directrices del APEC sobre Ios
acuerdos comerciales regionales. Entre las prácticas óptimas del APEC
figuran las siguientes: amplitud (es decir, adoptar medidas para la
liberalización en todos los sectores), transparencia, adoptar medidas para
mejorar la facilitación del comercio, normas de origen sencillas que
faciliten el comercio y la posibilidad de adhesión de terceros. Estas
prácticas complementan las normas de la OMC y fomentan la compatibilidad
con sus disciplinas.
Creo que también debemos abordar la cuestión
relativa a la multiplicación desmesurada de normas de origen. La
armonización de normas de origen simples, de fácil aplicación y de
carácter no restrictivo para distintos acuerdos comerciales regionales
simplificaría las condiciones del comercio y fomentaría la transparencia.
Otra posibilidad es que, a la vez que se procura efectuar la armonización
de las normas de origen, se intente establecer algún tipo de jerarquía de
normas según el modelo del Acuerdo Antidumping y del Acuerdo sobre
Valoración en Aduana, los cuales estipulan la utilización de métodos
alternativos para calcular los precios cuando el método principal, y
generalmente más sencillo, no resulta pertinente o efectivo. ¿Qué
presunciones, equivalencias o principios de reconocimiento mutuo de las
normas de origen podrían refutarse mediante la inversión de la carga de la
prueba?
Los Miembros de la OMC ya han alcanzado un
acuerdo (que aún no ha sido adoptado formalmente) sobre un nuevo mecanismo
de transparencia que requiere la notificación de los nuevos acuerdos
comerciales regionales antes de la aplicación del trato preferencial. Este
nuevo mecanismo de transparencia prevé un papel más importante de la
Secretaría de la OMC que, bajo su propia responsabilidad y en plena
consulta con las Partes, elaborará una presentación fáctica de todos los
acuerdos comerciales regionales notificados a la OMC. Por el momento el
proceso tiene un carácter voluntario. La presentación fáctica es una forma
de fomentar la transparencia de estos acuerdos, ya que ofrece una visión
sistemática de los aspectos normativos y de liberalización del comercio
contenidas en los acuerdos comerciales regionales. Este es un primer paso
en la dirección adecuada para garantizar que los acuerdos bilaterales y
multilaterales sigan siendo complementarios y no pasen a excluirse
mutuamente.
Es esencial que los acuerdos bilaterales no se
conviertan en la salida fácil ahora que las negociaciones de la OMC han
sido suspendidas. Prescindir de la OMC no es una solución, habida cuenta
del valor económico, político y sistémico inherente al sistema
multilateral de comercio, en el que los acuerdos bilaterales pueden
adquirir una expresión positiva. La desaparición del sistema multilateral
de comercio también implicará la desaparición de los posibles aspectos
positivos de los acuerdos comerciales regionales. Si me permiten que haga
una analogía con la cocina francesa, los acuerdos comerciales regionales
son como la pimienta en una buena salsa, que serían los acuerdos
multilaterales. La pimienta añade sabor y da realce a la salsa, aunque por
si sola no es especialmente gustosa; pero una buena pimienta tampoco basta
para mejorar una salsa sin cuerpo. Si nos equivocamos de receta la cena
será un fiasco.
La mejor respuesta a esta generación de nuevos
acuerdos comerciales regionales es un sistema sólido y moderno de comercio
multilateral conjugado con unos acuerdos comerciales regionales que
amplifiquen sus beneficios en lugar de disminuirlos.
Muchas gracias por su atención.
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