El sistema multilateral de comercio: 50 años de realizaciones

Introducción

Hace 50 años, el mundo surgía de los estragos de la Segunda Guerra Mundial. En aquella época, el desafío —sin precedente histórico por sus dimensiones y su complejidad— era reconstruir la estabilidad económica en un mundo de desorden generalizado y desorganización masiva, restablecer el sentido de comunidad mundial y sentar las bases del crecimiento y la prosperidad futuros. Los arquitectos del nuevo sistema tuvieron que edificar desde los cimientos, en varios frentes a la vez, y mostraron clarividencia y previsión. Después de cinco decenios de progreso basado en los cimientos puestos en aquella época, resulta fácil dar por sentado lo que entonces era nuevo e imaginativo. La segunda mitad del decenio de 1940 no trató sólo de poner fin a la guerra más destructora nunca librada, sino también de frenar el nacionalismo económico destructivo y buscar un nuevo orden mundial.

Hoy nos encontramos con un nuevo mundo y con una serie de retos. El fin de la guerra fría y el colapso de las economías dirigidas y controladas, el surgimiento espectacular de muchos países en desarrollo y el aumento masivo de las corrientes de comercio y de inversión en todo el globo han ampliado grandemente las fronteras del sistema multilateral de comercio y puesto a prueba su capacidad para administrar una economía de dimensiones mundiales. El comercio, las inversiones, la tecnología y las comunicaciones enlazan cada vez más fuertemente en una única economía de mercado un mundo de sistemas muy diferentes y muy distintos niveles de desarrollo. La creación de la OMC en enero de 1995 fue el símbolo de la aparición de un sistema económico más mundial. Si el reto de los últimos 50 años era cómo gestionar un mundo dividido, el de los próximos 50 será cómo gestionar un mundo de integración cada vez mayor.

El cincuentenario del sistema multilateral de comercio es una ocasión para celebrarlo. Es también una ocasión para la reflexión y la renovación del compromiso. Dos ideas básicas, tan vitales hoy como a finales de los años cuarenta, han sido la base del éxito del sistema en la segunda mitad del presente siglo. Una es el convencimiento de que un sistema de comercio internacional abierto, con su función de fomento de la prosperidad económica, es un elemento esencial de paz y estabilidad internacionales —que el orden económico debe ser la base de un nuevo marco político y de seguridad. Los dirigentes de 1948 habían sido testigos de la destrucción económica de la Gran Depresión, cuando el aislacionismo creó una espiral descendente de la producción y el comercio. Los arquitectos del sistema posbélico estuvieron de acuerdo en que el único camino para la reconstrucción y la recuperación económicas era avanzar hacia unos mercados abiertos y un comercio liberalizado; la experiencia de 50 años ha demostrado que tenían razón.

La segunda idea es que la estabilidad y la previsibilidad de las relaciones comerciales internacionales sólo pueden garantizarse mediante un sistema de normas mutuamente convenidas, vinculantes para todos los gobiernos miembros y exigible mediante el procedimiento de solución de diferencias. La defensa día a día de un sistema basado en normas ha resultado más fácil porque, al determinar los resultados económicos, ese sistema daba primacía a los mercados sobre los gobiernos. Ello no suponía que los gobiernos declinaran su responsabilidad. Al contrario, se centraron en crear las condiciones subyacentes para la prosperidad económica y en promover la liberalización, considerando la posibilidad de intervenir directamente sólo en casos concretos en que los mercados presentaban deficiencias. No se esperaba de las normas que determinasen los resultados sino que definieran las condiciones de una competencia sin distorsiones.

El elemento central e idea maestra del sistema basado en normas es la no discriminación, que surgió del convencimiento de que los pactos exclusivistas y los bloques preferenciales fomentaron, en el período entre guerras, rivalidades, inseguridad y conflictos que empujaron a la comunidad internacional hacia otra guerra mundial. El principio de no discriminación fue esencial para la estabilidad del sistema en los años que siguieron. El mosaico de acuerdos que tanto había socavado la consistencia y la continuidad de las relaciones económicas en el período entre guerras fue sustituido por un conjunto de normas unificado. Esas normas fueron las bases políticas esenciales para el amplio consenso, manifestado a través de ocho Rondas de negociaciones, de llevar el sistema a sectores nuevos y esferas de responsabilidad más amplias. Y, lo que es más fundamental, el principio de no discriminación consagró la universalidad, como objetivo central del sistema de comercio e hizo que el sistema del GATT surgiera, especialmente después de la guerra fría, como una gran fuerza integradora de la economía mundial.

El principio de no discriminación desempeña también un importante papel económico. La no discriminación es un principio de eficiencia en el sentido de que garantiza el acceso a suministros de bajo costo y permite a los productores vender en mercados extranjeros sin desventajas impuestas por las políticas en relación con los otros proveedores. Análogamente, en un entorno de políticas no discriminatorias, los consumidores pueden elegir libremente entre distintas fuentes de suministro extranjeras. En un mundo de regímenes comerciales diferenciados y discriminatorios, realizar operaciones comerciales a través de las fronteras resulta más complejo y lento, lo que supone costos adicionales para las empresas y perjuicios para la competitividad. Así pues, tanto por razones políticas como económicas, en los 50 últimos años el principio de no discriminación ha servido bien a los países, grandes o pequeños, desarrollados o en desarrollo.

La solución de los problemas con que los gobiernos se enfrentan hoy y se enfrentarán en el futuro exigirá, como siempre, una acción concertada en varios frentes. Al considerar cómo puede contribuir el sistema de comercio a resolver esos problemas, es conveniente que recordemos lo que ese sistema ha logrado hasta la fecha. Destacan cuatro realizaciones, que son el cimiento para edificar el futuro.

En primer lugar, el sistema de comercio GATT/OMC ha contribuido a un extraordinario período de crecimiento económico y de prosperidad en aumento. En los últimos 50 años, el comercio ha crecido mucho más rápidamente que la producción. En promedio anual, las exportaciones de mercancías han crecido un 6 por ciento en términos reales entre 1948 y 1997 (cuadro 1). En comparación, la producción total creció a una tasa media anual del 3,8 por ciento, o del 1,9 por ciento en términos per capita. En las cifras sobre las inversiones extranjeras directas (IED) puede apreciarse un cuadro similar de compromiso económico internacional intensificado. Lamentablemente, no se dispone de datos para todo el período transcurrido desde 1948, pero las corrientes anuales de IED se multiplicaron por 16 entre 1973 y 1996, pasando de 21,5 millardos a 350 millardos de dólares EE.UU., con una tasa de crecimiento anual medio del 12,7 por ciento. El valor acumulado de las IED pasó de 165 millardos de dólares EE.UU. en 1973 a 3,205 billones en 1996: casi se multiplicaron por 22.

Los importantes aumentos del crecimiento de los ingresos, creación de empleo y prosperidad que suponen las estadísticas mencionadas son atribuibles en parte a la reducción de los obstáculos al comercio lograda por el sistema multilateral. Desde que empezaron las negociaciones en 1947, los aranceles medios de los países industrializados han descendido desde niveles altos de 2 dígitos hasta menos del 4 por ciento. La mayoría de las restricciones no arancelarias en frontera han sido abandonadas también. Y el sistema protege esas mejoras del acceso a los mercados mediante reglas referidas a cuestiones como las normas y reglamentos técnicos, y las prácticas de subvención. Desde la creación de la OMC, los esfuerzos de liberalización se han ampliado al comercio de servicios, para incluir las transacciones transfronterizas, los derechos de las empresas a establecer una presencia comercial mediante inversiones directas en mercados exteriores y el derecho de las personas físicas a suministrar servicios en el exterior.

En segundo lugar, el sistema ha ampliado el círculo de participación en el mercado mundial. Aunque en las primeras rondas de negociaciones comerciales multilaterales, hasta la Ronda Dillon en 1961, intervinieron normalmente de 20 a 30 países, en la Ronda Kennedy (1964-1967) participaron más de 60, en la Ronda de Tokio (1973-1979) más de 100, y en la Ronda Uruguay (1986-1994) 125 países. En la actualidad, el número de Miembros de la OMC es de 132, y podría crecer posiblemente hasta más 160 para principios de siglo. Una tercera parte de los principales países comerciantes son hoy países en desarrollo. El fin de la guerra fría reflejó y reforzó esa ampliación geográfica de los participantes. Los muros que separaban el Este y el Oeste se derrumbaron, en parte porque los sistemas de planificación centralizada no pudieron hacer frente a los desafíos planteados por los mercados libres y el cambio tecnológico. Las divisiones entre el Norte y el Sur se difuminan a medida que los países en desarrollo van abandonando la orientación introvertida de sustitución de las importaciones para pasar a un comercio más abierto y de mercados más libres. El hecho de que los dos mayores países que no pertenecen al sistema, China y Rusia, hayan hecho de su adhesión a la OMC uno de sus objetivos esenciales de política es un testimonio convincente de la nueva fuerza gravitatoria del sistema.

En tercer lugar, el sistema de solución de diferencias ha demostrado la disposición de los gobiernos a respetar las normas. A este respecto, los resultados han sido impresionantes. En los 50 últimos años, la inmensa mayoría de los asuntos planteados se han solucionado, ya sea bilateralmente antes de una determinación multilateral definitiva, o mediante la aceptación de la decisión de un grupo especial. Las disposiciones para la solución de diferencias fueron muy reforzadas en la Ronda Uruguay, que introdujo en los procedimientos un mayor automatismo y plazos mejor definidos, eliminó la posibilidad de que las partes interesadas bloqueen la adopción de las conclusiones de los grupos especiales y estableció un órgano de apelación. Estas nuevas disposiciones han reforzado la confianza de los Miembros en el sistema. Hasta mediados de marzo de 1998 se habían presentado a la OMC 119 asuntos, en comparación con algo más de 300 durante toda la vida del GATT, entre 1948 y 1994. Además, un número creciente de países en desarrollo están haciendo uso de los procedimientos de solución de diferencias.

Por último, el sistema multilateral de comercio ha ampliado y profundizado su programa para tener en cuenta las nuevas realidades de las relaciones económicas internacionales. Las normas del sistema, que al principio iban dirigidas sobre todo a las reducciones arancelarias, la eliminación de restricciones cuantitativas a la importación, y a regular cuestiones como la concesión de licencias de importación, la valoración en aduana y las normas y reglamentos técnicos, se han ido ampliando cada vez más hasta abarcar el trato de las personas y compañías extranjeras además de los bienes y servicios del exterior. Como queda dicho, con la incorporación del comercio de servicios el sistema adquirió la dimensión de las inversiones y se han elaborado normas para proteger los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio. Se han lanzado nuevas iniciativas para examinar las relaciones entre el comercio y la inversión, el comercio y las políticas de competencia y la contratación pública. Esa evolución se estudia más adelante.

Esa voluntad de hacer que el sistema pueda adaptarse a las realidades cambiantes seguirá siendo puesta a prueba en los próximos años. La combinación de los procesos que producen el fenómeno de la globalización —la intensificación de las corrientes de comercio e inversiones, impulsada por la revolución de las comunicaciones, el crecimiento de la economía de la información y los avances tecnológicos en el transporte— están cambiando el mundo de tal forma que la adaptación y la flexibilidad suponen ya una ventaja. Las limitaciones de tiempo y espacio están disminuyendo y las nuevas tecnologías están derribando antiguos obstáculos. Se están creando oportunidades sin precedentes, pero con ellas hay que lograr que los beneficios de esta nueva evolución se difundan ampliamente.