DS: Estados Unidos — Medidas que afectan a la producción y venta de cigarrillos de clavo de olor

Esta diferencia concierne al artículo 907(a)(1)(A) de la Ley federal de productos alimenticios, medicamentos y cosméticos (FFDCA), que se incorporó a la FFDCA en virtud del artículo 101(b) de la Ley de control del tabaco y prevención del tabaquismo en la familia.  Dicha medida prohíbe la producción y venta en los Estados Unidos de cigarrillos de clavo de olor, así como de la mayoría de los demás cigarrillos aromatizados.  Sin embargo, la medida excluye de la prohibición a los cigarrillos mentolados.  Indonesia es el principal productor mundial de cigarrillos de clavo de olor, y la inmensa mayoría de los cigarrillos de clavo de olor que se consumían en los Estados Unidos antes de la prohibición se importaban de Indonesia.

Indonesia alegaba, principalmente, que la prohibición de los cigarrillos de clavo de olor es discriminatoria y que además es innecesaria.  Alegaba también que los Estados Unidos actuaron de manera incompatible con varias prescripciones en materia de procedimiento y/o de otro tipo establecidas en el Acuerdo OTC al preparar y aplicar el artículo 907(a)(1)(A).  Indonesia no presentó argumentos relativos a sus alegaciones al amparo del Acuerdo MSF.

El primer paso del análisis del Grupo Especial consistió en determinar si la medida impugnada estaba comprendida en el ámbito de aplicación del Acuerdo OTC.  El Grupo Especial constató que lo estaba, fundándose en que el artículo 907(a)(1)(A) es un “reglamento técnico” en el sentido del punto 1 del Anexo 1 del Acuerdo OTC.  A continuación, el Grupo Especial examinó las alegaciones formuladas por Indonesia al amparo de los párrafos 1, 2, 5, 8, 9, 10 y 12 del artículo 2 y el párrafo 3 del artículo 12 del Acuerdo OTC.

En una de sus principales determinaciones, el Grupo Especial constató que la prohibición era incompatible con la obligación de trato nacional establecida en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC, porque daba a los cigarrillos de clavo de olor un trato menos favorable que el que otorgaba a los cigarrillos mentolados.  El Grupo Especial constató que los cigarrillos de clavo de olor y los mentolados son “productos similares” en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC, fundándose en parte en su constatación fáctica de que ambos tipos de cigarrillos están aromatizados y atraen a los jóvenes.  Al haber constatado la existencia de una infracción del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC, el Grupo Especial se abstuvo de pronunciarse sobre la alegación formulada por Indonesia al amparo del párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994, o sobre la defensa de los Estados Unidos al amparo del apartado b) del artículo XX del GATT de 1994 (invocado sólo respecto de la alegación al amparo del párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994).

Sin embargo, el Grupo Especial rechazó la segunda principal alegación de Indonesia, a saber, que la prohibición es innecesaria.  A este respecto, el Grupo Especial constató que Indonesia no había demostrado que la prohibición restringe el comercio más de lo necesario para cumplir un objetivo legítimo (en este caso, reducir el consumo de tabaco entre los jóvenes) en el sentido del párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo OTC.  La conclusión del Grupo Especial se basó, en parte, en su constatación de que hay abundantes pruebas científicas que apoyan la conclusión de que prohibir los cigarrillos de clavo de olor y otros cigarrillos aromatizados podría contribuir a reducir el consumo de tabaco entre los jóvenes.

En lo que respecta a las demás alegaciones de Indonesia al amparo del Acuerdo OTC, el Grupo Especial constató que los Estados Unidos habían actuado en forma incompatible con el párrafo 9.2 del artículo 2 (obligación de notificar a los Miembros de la OMC los reglamentos técnicos) y el párrafo 12 del artículo 2 (obligación de prever un plazo prudencial entre la publicación y la entrada en vigor de los reglamentos técnicos).  Sin embargo, el Grupo Especial constató que Indonesia no había demostrado que los Estados Unidos hubieran actuado de forma incompatible con el párrafo 5 del artículo 2 (obligación de explicar la justificación del reglamento técnico), el párrafo 8 del artículo 2 (obligación de definir el reglamento técnico en función de las propiedades de uso y empleo de los productos), el párrafo 9.3 del artículo 2 (obligación de facilitar detalles o el texto del reglamento técnico en proyecto), o el párrafo 3 del artículo 12 (obligación de tener en cuenta las necesidades especiales que en materia de desarrollo, finanzas y comercio tengan los países en desarrollo Miembros), y se abstuvo de pronunciarse con respecto a la alegación formulada por Indonesia al amparo del párrafo 10 del artículo 2 (obligación de notificar en caso de urgencia).

El artículo 907(a)(1)(A) de la Ley Federal sobre Alimentos, Medicamentos y Productos Cosméticos de los Estados Unidos (la “FFDCA”) prohíbe la producción y la venta en los Estados Unidos de los cigarrillos con aromas característicos (tales como clavo de olor, fresa, uva, naranja, canela, piña, vainilla, coco, regaliz, cacao, chocolate, cereza o café), pero no prohíbe los cigarrillos ordinarios ni los cigarrillos mentolados.

El Grupo Especial que se ocupó de esta diferencia constató que el artículo 907(a)(1)(A) era incompatible con la obligación de trato nacional establecida en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC porque prohíbe los cigarrillos de clavo de olor importados procedentes de Indonesia, pero no prohíbe los cigarrillos mentolados nacionales “similares”.  El Grupo Especial constató asimismo que, al prever un plazo inferior a seis meses entre la publicación y la entrada en vigor del artículo 907(a)(1)(A), los Estados Unidos actuaron de manera incompatible con el párrafo 12 del artículo 2 del Acuerdo OTC.  En apelación, los Estados Unidos alegaron que el Grupo Especial incurrió en error al constatar que los cigarrillos de clavo de olor y los cigarrillos mentolados son productos similares y al constatar que el artículo 907(a)(1)(A) da a los cigarrillos de clavo de olor importados un trato menos favorable que el otorgado a los productos nacionales similares en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC.  Los Estados Unidos alegaron también que el Grupo Especial incurrió en error al constatar que habían actuado de manera incompatible con el párrafo 12 del artículo 2 del Acuerdo OTC.

El Órgano de Apelación confirmó finalmente las constataciones del Grupo Especial de que el artículo 907(a)(1)(A) es incompatible con el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC y de que los Estados Unidos actuaron de manera incompatible con el párrafo 12 del artículo 2 del Acuerdo OTC.  Sin embargo, el Órgano de Apelación discrepó de la interpretación que hizo el Grupo Especial de las expresiones “productos similares” y “trato no menos favorable” que figuran en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC.

El Órgano de Apelación discrepó del Grupo Especial en cuanto a que la expresión “productos similares” del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC debía interpretarse sobre la base de la finalidad normativa del reglamento técnico en litigio.  El Órgano de Apelación consideró que la determinación de si los productos son “similares” en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC es una determinación acerca de la relación de competencia entre los productos, basada en un análisis de los criterios de “similitud” tradicionales, es decir, las características físicas, los usos finales, los gustos y hábitos de los consumidores y la clasificación arancelaria.  Consideró que las preocupaciones normativas a que responde una medida, por ejemplo los riesgos para la salud asociados a un producto, pueden ser pertinentes a la determinación de “similitud” en tanto en cuanto tengan repercusiones en la relación de competencia entre los productos.  Sobre la base de esta interpretación del concepto de “productos similares”, el Órgano de Apelación coincidió con el Grupo Especial en que los cigarrillos de clavo de olor y los cigarrillos mentolados son “productos similares” en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC.

El Órgano de Apelación interpretó que la obligación de dar un “trato no menos favorable” establecida en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC no prohíbe el efecto perjudicial para las importaciones que deriva exclusivamente de una distinción reglamentaria legítima.  Al determinar si el efecto perjudicial de una medida para las importaciones constituye un trato menos favorable, un grupo especial debe examinar cuidadosamente las circunstancias concretas del caso, esto es, el diseño, la arquitectura, la estructura reveladora, el funcionamiento y la aplicación del reglamento técnico en litigio y, en particular, si éste es imparcial.  Sobre la base de esta interpretación de la expresión “trato no menos favorable”, el Órgano de Apelación constató que el diseño, la arquitectura, la estructura reveladora, el funcionamiento y la aplicación del artículo 907(a)(1)(A) indican claramente que el efecto perjudicial en las oportunidades de competencia de los cigarrillos de clavo de olor refleja una discriminación contra el grupo de productos similares importados de Indonesia.

Por último, el Órgano de Apelación confirmó la constatación del Grupo Especial de que, al prever únicamente tres meses entre la publicación y la entrada en vigor del artículo 907(a)(1)(A), los Estados Unidos actuaron de manera incompatible con el párrafo 12 del artículo 2 del Acuerdo OTC, que, cuando se interpreta en el contexto del párrafo 5.2 de la Decisión Ministerial de Doha sobre las cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicación, exige un mínimo de seis meses entre la publicación y la entrada en vigor de un reglamento técnico.  Al llegar a esta conclusión, el Órgano de Apelación estuvo de acuerdo con el Grupo Especial en que el párrafo 5.2 de la Decisión Ministerial de Doha constituye un “acuerdo ulterior entre las partes” en el sentido del párrafo 3 a) del artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.