La reunión de los Ministros de Comercio de los Miembros de la OMC en Abu Dabi (CM13) ha representado una ocasión histórica para abordar la cuestión de la cooperación comercial en materia de medio ambiente y los retos conexos para la política industrial. Es la primera vez que se organiza un debate ministerial sobre estos temas. ¿A qué se debe?

En el mundo de la gobernanza internacional, las políticas comerciales y las políticas ambientales siguen trayectorias jurídicas e institucionales diferentes, lo que hace que parezca que pertenecen a mundos distintos. Las políticas ambientales y las políticas comerciales se establecen sin tener en cuenta sus consecuencias recíprocas, y los respectivos encargados de adoptar decisiones tienen pocas ocasiones de coincidir en los foros internacionales. Mientras que el derecho comercial multilateral se basa en el principio de “no discriminación”, la mayoría de las políticas ambientales se basan precisamente en el objetivo de discriminar entre comportamientos “buenos” y “malos” en lo que respeta a las consecuencias ambientales de la producción y el intercambio de bienes y servicios. La tensión entre sus principios básicos salta a la vista.

A pesar de esto, la estructura de gobernanza del GATT y la OMC ha permitido hasta la fecha gestionar eficazmente esta tensión y superar las posibles divergencias entre ambas esferas de políticas.

—¿Reconoce la OMC los valores del medio ambiente y la sostenibilidad? Sí. El desarrollo sostenible es uno de sus objetivos estatutarios.

—¿Se debaten cuestiones comerciales y ambientales en la OMC? Sí. Con este fin se han designado varios mandatos y un foro específico (el Comité de Comercio y Medio Ambiente, CCMA).

—¿Negocia la OMC normas relacionadas con la sostenibilidad? Sí. En 2022 se adoptó un acuerdo histórico para prohibir las subvenciones a las embarcaciones de pesca que practiquen la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada. Durante la CM13, las negociaciones sobre la reforma de las subvenciones han proseguido — y casi culminaron con éxito — sobre la base de este acuerdo para promover una pesca más sostenible.

— ¿Se ocupa la OMC de las diferencias comerciales causadas por las medidas ambientales? Sí. En varias controversias sometidas al arbitraje del mecanismo de solución de diferencias de la OMC se han formulado maneras de conciliar las políticas ambientales con las prescripciones de política comercial.(1)

Treinta años después de la creación de la OMC, los nuevos desafíos ambientales a nivel mundial, de una magnitud sin precedentes, se han intensificado, siendo el cambio climático, la pérdida de biodiversidad y la contaminación los más destacados. La comunidad mundial ha emprendido un esfuerzo sin parangón para hacer frente a estos problemas, en particular mediante la adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas, el Acuerdo de París, el Marco mundial Kunming-Montreal de la diversidad biológica y las negociaciones en curso en torno a un tratado mundial sobre los plásticos. En la CM12, celebrada en 2022, los Ministros de comercio reconocieron esos desafíos mundiales y la contribución del comercio y la OMC a la consecución de la Agenda 2030.

Cada vez más indicios demuestran que los esfuerzos mundiales en favor del medio ambiente tienen importantes consecuencias comerciales, que requieren una coordinación mundial en materia de comercio. En los últimos 10 años, la OMC ha registrado un aumento del 25% del número de notificaciones relacionadas con el medio ambiente. Las entradas relacionadas con el medio ambiente que figuran en los exámenes de las políticas comerciales de los Miembros de la OMC también han aumentado más de un 70% durante ese período. Como señala el Informe sobre el comercio mundial 2023, las preocupaciones comerciales planteadas en el Consejo del Comercio de Mercancías de la OMC entre 2015 y 2022 se han multiplicado por nueve, y varias de ellas se refieren a medidas ambientales unilaterales, como restricciones a la exportación de minerales esenciales, políticas de tarificación del carbono y medidas conexas, como ajustes en frontera por carbono, subvenciones y reglamentaciones.

Además de esas tendencias, hay buenas razones para creer que los retos ambientales someterán el sistema multilateral de comercio a una mayor tensión en el futuro. 

Primero: el ámbito mundial de los retos ambientales. Las principales políticas ambientales rara vez se derivan de las preferencias de los diferentes países (como la protección de las aguas nacionales o de determinadas especies locales), sino más bien de objetivos mundiales reconocidos por la comunidad internacional. Para alcanzar esos objetivos se requiere una cooperación a nivel mundial, lo que a menudo entraña abordar la cuestión de los “beneficios sin contrapartida”, que se da cuando algunas partes se benefician de las medidas sin adoptar ellas mismas compromisos. Este problema de la coordinación fue señalado en una fase muy temprana por el profesor Jagdish Bhagwati, economista y firme partidario del libre comercio (2)). En este contexto, la pregunta fundamental es si las posibles medidas de restricción del comercio a los beneficiarios sin contrapartida se coordinarán o no. Cabe prever, naturalmente, que la falta de coordinación dará lugar a resultados deficientes debido al aumento de las incertidumbres, las tensiones y las diferencias comerciales.

Segundo: la profundidad de la transformación económica verde. Por ejemplo, las estrategias de reducción de las emisiones netas a cero adoptadas por los Gobiernos en el marco del Acuerdo de París (y emuladas a nivel empresarial) tienen por objeto eliminar las emisiones de carbono. Para alcanzar su “contribución determinada a nivel nacional” (CDN) con arreglo al Acuerdo de París, los Gobiernos recurren a una variedad de instrumentos, como las políticas de tarificación del carbono (impuestos sobre el carbono o regímenes de comercio de emisiones), la reglamentación de la producción y los productos, o las subvenciones. Esas políticas repercutirán en los costos comerciales y las señales del mercado, lo que influirá en las decisiones de las empresas, las cadenas de suministro mundiales y la capacidad de los países en desarrollo para integrarse en las cadenas de suministro. Sin embargo, todavía no hay una metodología aceptada ni un foro de comercio reconocido mundialmente para evaluar la equivalencia de tales políticas, verificar su naturaleza no discriminatoria y asegurar su interoperabilidad. Por último, las mismas herramientas pueden movilizarse también para fines de política industrial. Las tensiones comerciales pueden proliferar fácilmente en ausencia de coordinación.

Tercero: políticas ambientales cada vez más basadas en la diferenciación de los productos y los métodos de producción. Una piedra angular del enfoque no discriminatorio de la OMC es la capacidad de comparar productos similares que compiten en un mercado. Sin embargo, el significado aceptado de similitud no permite determinar fácilmente las diferencias en la huella de sostenibilidad de los diferentes productos cuando estas no se muestran en las características físicas o las propiedades del propio producto. Por ejemplo, la diferenciación de los productos según sus emisiones de carbono puede plantear problemas técnicos y jurídicos. En varios debates de la OMC ya han surgido preocupaciones sobre algunas políticas encaminadas a reglamentar y rastrear los métodos de producción. Se necesitarán normas ambientales armonizadas o que gocen de reconocimiento mutuo, así como un cierto grado de convergencia mundial sobre la manera de calcular el contenido de carbono o la rastreabilidad.

Si las cosas no cambian, la aplicación de políticas ambientales sin una coordinación suficiente aumentará el riesgo de fragmentación del comercio y la posibilidad de que surjan tensiones comerciales. Por el contrario, los enfoques cooperativos aplicados a los retos ambientales podrían aprovechar el poder de la política comercial para apoyar la consecución de objetivos mundiales y acelerar una transición verde y justa: reorientar los incentivos del mercado y los recursos fiscales (como aranceles, subvenciones o reglamentaciones) con fines de sostenibilidad; fomentar la innovación sostenible mediante la liberalización del mercado para lograr un mayor rendimiento de la inversión y economías de escala; reducir los costos de la divulgación y transferencia de tecnologías limpias; y ayudar a los países en desarrollo a aprovechar las oportunidades ecológicas.

En los dos últimos años, tres importantes grupos de Miembros de la OMC han impulsado iniciativas sustanciales en el marco de varios diálogos de la OMC: los Debates Estructurados sobre el Comercio y la Sostenibilidad Ambiental (DECSA), el Diálogo sobre la Contaminación Producida por los Plásticos y la Reforma de las Subvenciones a los Combustibles Fósiles (RSCF). Esos esfuerzos han culminado en una cartografía sofisticada de la compleja interacción que existe entre las medidas de política comercial, el cambio climático, la transición a las energías renovables, las dinámicas de la economía circular y las subvenciones a la agricultura.

La Secretaría de la OMC, bajo el liderazgo de la Directora General de la OMC, Dra. Ngozi Okonjo‑Iweala, ha proporcionado a los Miembros recursos para abordar la brecha cada vez mayor entre el comercio, el medio ambiente y la cooperación en cuestiones climáticas. En la CP28, celebrada en Dubái el año pasado, tuvo lugar por primer vez el "Día del Comercio", en el que se celebraron numerosos debates sobre el tema en un pabellón dedicado al comercio, organizado conjuntamente por la Cámara de Comercio Internacional, la UNCTAD, el Centro de Comercio Internacional y la OMC. La Secretaría también ha publicado varios estudios (entre ellos el Informe sobre el comercio mundial 2022, sobre el cambio climático y el comercio internacional, e “Instrumentos de política comercial para la acción climática”, en 2023), ha impulsado un grupo de trabajo internacional sobre la tarificación del carbono a nivel mundial, y ha facilitado el diálogo entre el sector público y el sector privado con el fin de lograr la convergencia en materia de cálculo de metodologías y normas sobre el acero ecológico en apoyo de la descarbonización del sector.

La OMC puede utilizarse además como plataforma para fomentar la cooperación comercial en favor del medio ambiente de manera flexible, teniendo en cuenta la diversidad de intereses, necesidades de desarrollo, niveles de ambición y expectativas de los Miembros, para realizar una transición verde y justa. Esto puede llevarse a cabo mediante el intercambio de experiencias y prácticas óptimas, como los debates que actualmente tienen lugar en el CCMA; mediante la mejora de la transparencia y la resolución de problemas, como se hace en diferentes comités y foros de la OMC; y mediante la creación de capacidad y el planteamiento de medidas o negociaciones comerciales colectivas orientadas a lograr objetivos mutuamente beneficiosos para el comercio, el desarrollo y la sostenibilidad, como proponen algunos Miembros y grupos de Miembros.

En las conversaciones ministeriales mantenidas en Abu Dabi se ha subrayado el creciente malestar entre muchos Miembros de la OMC por el aumento del unilateralismo en cuestiones ambientales, las limitaciones de las normas comerciales actuales y el “margen de maniobra” disponible para abordar los desafíos que plantean la transición ecológica y la industrialización. Treinta años después del establecimiento de la OMC, lo que sus Miembros deben decidir se resume en una sencilla pregunta: ¿desean más OMC, lo que significa más multilateralismo comercial, para afrontar mejor los retos de la transición industrial verde y la preservación de los bienes públicos mundiales?

Notas:

1. Por ejemplo, en asuntos célebres como el de “Camarones/tortugas”, “Atún/delfín” o “Gasolina reformulada”.
2. “Trade and the Environment: Does Environmental Diversity Detract from the Case for Free Trade?”, Jagdish Bhagwati (Universidad de Columbia) y T.N. Srinivasan (Universidad de Yale), enero de 1995, Discussion Paper Series Nº 718.