CONFÉRENCE
MINISTÉRIELLE DE L'OMC, SEATTLE 1999: AGRICULTURE (1)
Les questions
Le présent document dinformation porte essentiellement sur les questions relatives à lagriculture qui ont été soulevées pendant la période qui a précédé la Conférence ministérielle de Seattle.
Sur
cette page :
introduction, objectif, droits de douane/contingents, sauvegardes spéciales, soutien interne, subventions à l'exportation, pays en
développement, pays importateurs nets de produits alimentaires,
considérations autres que d'ordre commercial/multifonctionnalité,
clause de paix, pêche/sylviculture, article 20 et poursuite du processus de réforme
- On
trouvera un aperçu de l’Accord sur l’agriculture de l’OMC dans la
section consacrée à l’agriculture de la publication intitulée “Un
commerce ouvert sur l’avenir” (pages 17 à 19 de la version
imprimée,
ou sur ce site (Qu'est-ce
que l'OMC?)
- Suite Partie 2 - Quelques statistiques sur le commerce des produits agricoles
Objectifs numériques pour la
réduction du subventionnement et de la protection Les taux ci-après ont été convenus lors du Cycle d'Uruguay pour la réduction du subventionnement et de la protection des produits agricoles. |
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Pays développés 6 ans: 1995-2000 |
Pays en développement 10 ans: 1995-2004 |
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Droits de douane | ||
Réduction moyenne pour tous les produits agricoles | 36% | 24% |
Réduction minimale par produits | 15% | -10% |
Soutien interne | ||
Réduction du soutien total ("MGS") pour le secteur | 20% | 13% |
Exportations | ||
Valeur des subventions (dépenses) | 36% | 24% |
Quantités subventionnées | 21% | 14% |
Notes: Les pays les
moins avancés ne sont pas tenus de prendre des engagements en vue de réduire les droits
de douane ou les subventions. Le niveau de base pour les réductions tarifaires est le
taux consolidé avant le 1er janvier 1995 ou, pour les droits non consolidés, le taux
effectivement appliqué en septembre 1986, au moment du début du Cycle d'Uruguay. Seuls les chiffres correspondant à la réduction des subventions à l'exportation figurent dans l'accord. Les autres chiffres sont les objectifs sur la base desquels les taux indiqués dans les "listes" d'engagements juridiquement contraignantes des Membres ont été calculés. |
Introduction
Jusquen 1995, les règles du GATT nétaient pas vraiment parvenues à soumettre le commerce des produits agricoles à des disciplines. Les subventions à lexportation, notamment, avaient fini par prévaloir dans de nombreux secteurs du commerce mondial des produits agricoles et, bien souvent, les disciplines en matière de restrictions à limportation nétaient pas respectées. Le Cycle dUruguay, qui a duré de 1986 à 1994, a beaucoup contribué à changer cet état de choses.
Le commerce des produits agricoles est aujourdhui solidement ancré dans le système commercial multilatéral. LAccord sur lagriculture et les engagements pris par les pays à titre individuel en vue de réduire les subventions à lexportation, le soutien interne et les obstacles à limportation des produits agricoles, constituent un programme complet de réforme du commerce des produits agricoles.
Le programme de réforme conciliait la libéralisation du commerce des produits agricoles et le désir des gouvernements datteindre des objectifs légitimes de politique agricole, en tenant compte de considérations autres que dordre commercial (voir ci-après). Tous les produits agricoles (énumérés dans lAccord) étaient assujettis aux disciplines multilatérales, y compris les consolidations tarifaires - les Membres de lOMC sétant engagés à appliquer des droits de douane maximaux consolidés pour la quasi-totalité des produits agricoles, ce qui nest pas le cas pour de nombreux produits industriels.
Les Membres de lOMC étaient également convenus (article 20 de lAccord sur lagriculture, voir page 22) de rouvrir les négociations sur lagriculture à la fin de cette année afin de poursuivre le programme de réforme.
Les questions ci-après font partie de celles qui ont été soulevées dans le cadre de la préparation de la Conférence ministérielle de Seattle et des nouvelles négociations.
back to topObjectif: la poursuite des réductions
Il est vraisemblable que de nouvelles réductions substantielles des droits de douane, du soutien interne et des subventions à lexportation seront au centre des négociations. Quelques pays considèrent en outre que lun des objectifs importants des nouvelles négociations devrait être de soumettre le commerce des produits agricoles aux mêmes règles et disciplines que le commerce des autres marchandises. Dautres pays, développés pour la plupart, sont opposés à cette idée pour un certain nombre de raisons (Voir par exemple la section intitulée Considérations autres que dordre commercial et multifonctionnalité, page 17).
back to topAccès aux marchés: tarifs et contingents tarifaires
De nos jours, tous les produits agricoles sont exclusivement protégés par des tarifs. Tous les obstacles non tarifaires ont dû être supprimés, ou transformés en tarifs à la suite du Cycle dUruguay (cest ce quon appelle la tarification). Dans certains cas, léquivalent tarifaire calculé était trop élevé pour offrir des possibilités dimportation réelles. Un système de contingents tarifaires avait donc été institué pour maintenir laccès des importations au niveau dalors et offrir des possibilités minimales daccès, des droits moins élevés étant appliqués dans le cadre des contingents et des droits plus élevés pour les quantités hors contingent.
Depuis lachèvement du Cycle dUruguay, deux questions ont été au cur des débats: le niveau élevé des tarifs hors contingent (certains pays préconisant des réductions plus importantes des tarifs les plus élevés) et les contingents en tant que tels - leur volume et la manière dont ils étaient administrés.
Ladministration des contingents est une affaire technique, mais qui a des incidences réelles sur le commerce - et sur la possibilité pour un produit exporté par un pays davoir accès au marché dun autre pays par suite de lapplication du tarif plus faible prévu dans le cadre du contingent.
Les méthodes dattribution des parts de contingents sont diverses. Il y a la méthode dite du du premier arrivé premier servi, les licences dimportation accordées en fonction des parts de marché détenues précédemment et dautres critères, ladministration par lintermédiaire dentreprises commerciales dÉtat, par voie daccords bilatéraux et par adjudication. Les exportateurs redoutent parfois que la manière dont les contingents sont administrés nentrave leur capacité de tirer parti des contingents tarifaires.
Chaque méthode a ses avantages et ses inconvénients, et de nombreux Membres de lOMC reconnaissent quil est difficile de dire catégoriquement si certaines doivent être préférées à dautres. Plusieurs pays souhaitent que la question des contingents tarifaires soit abordée dans les négociations, afin de déterminer sil y a lieu de les remplacer par des tarifs moins élevés, den augmenter le volume ou déliminer les méthodes dattribution quils jugent restrictives et dépourvues de transparence.
back to topAccès aux marchés: mesures de sauvegarde spéciales pour lagriculture
Les mesures de sauvegarde sont des restrictions durgence appliquées aux importations à titre temporaire pour faire face à des circonstances spéciales, comme une augmentation soudaine des importations. Elles relèvent normalement de lAccord sur les sauvegardes, mais lAccord sur lagriculture contient des dispositions spéciales en la matière (article 5).
Les dispositions spéciales relatives aux mesures de sauvegarde concernant lagriculture diffèrent de celles qui sappliquent aux mesures de sauvegarde normales (pour plus de détails voir Un commerce ouvert sur lavenir, pages 31-32). Dans le domaine de lagriculture, contrairement à ce qui se passe pour les sauvegardes normales:
- lapplication de droits de sauvegarde plus élevés peut être automatiquement déclenchée lorsque le volume des importations excède un certain niveau ou que les prix tombent en deçà dun certain niveau; et
- il nest pas nécessaire de démontrer quun dommage grave est causé à la branche de production nationale.
La clause de sauvegarde spéciale pour lagriculture peut être invoquée uniquement pour des produits pour lesquels il a été procédé à une tarification, et non pour des importations entrant dans le cadre de contingents tarifaires, et à condition que le gouvernement se soit réservé le droit de le faire dans sa liste dengagements relatifs à lagriculture.
Les propositions concernant les négociations vont du maintien de la disposition dans son libellé actuel à sa suppression pure et simple, en passant par sa révision afin dempêcher quelle puisse être invoquée à légard de produits en provenance de pays en développement. Toutefois, le droit dinvoquer la clause de sauvegarde spéciale pour lagriculture deviendra caduc si les négociations engagées après la Conférence de Seattle ne permettent pas darriver à un accord sur la poursuite du processus de réforme lancé dans le cadre du Cycle dUruguay.
Soutien interne back to top
Selon la terminologie de lOMC, les subventions sont généralement classées en catégories, désignées par une couleur à limage des feux de la circulation: subventions de la catégorie verte (autorisées), orange (ralentir - cest-à-dire opérer des réductions), rouge (interdites). Dans le domaine de lagriculture les choses sont, comme toujours, plus compliquées. Dans lAccord sur lagriculture il ny a pas de catégorie rouge, mais une catégorie bleue qui concerne certains types de subventions, et des exemptions en faveur des pays en développement (que lon appelle parfois la catégorie traitement spécial et différencié).
La catégorie orange
En ce qui concerne lagriculture, toutes les subventions et autres mesures de soutien interne réputées avoir des effets de distorsion de la production et des échanges (à quelques exceptions près) entrent dans la catégorie orange. La valeur totale de ces mesures doit être réduite.
La catégorie verte
Pour quune subvention entre dans la catégorie verte, ses effets de distorsion des échanges doivent être nuls ou, au plus, minimes. Elle doit être financée par des fonds publics (et non en imposant au consommateur des prix plus élevés) et ne pas comporter un soutien des prix. Il sagit généralement de programmes qui ne sont pas axés sur des produits particuliers et qui comportent un soutien direct du revenu des agriculteurs sans lien avec la production (découplé). Les subventions dites de la catégorie verte sont donc autorisées sans restrictions, à condition quelles répondent aux critères pertinents (pour plus de précisions, voir larticle 6 et lAnnexe 2 de lAccord sur lagriculture). ).
Certains pays aimeraient que lon revoie la liste des subventions intérieures de la catégorie verte car ils estiment que certaines pourraient avoir, dans certains cas, des incidences sur la production ou sur les prix. Dautres, dont certains grands pays qui préconisent une libéralisation densemble du commerce des produits agricoles, considèrent quil ne faut pas toucher à la catégorie verte parce quelle est satisfaisante.
La catégorie bleue
La catégorie bleue constitue une exception à la règle générale qui veut que toutes les subventions liées à la production soient réduites ou maintenues à des niveaux minimaux bien précis (de minimis). Elle comprend les versements directement liés à la superficie ou au nombre de têtes de bétail, mais au titre de programmes qui ont pour effet de limiter également la production en imposant des quotas en la matière ou la mise hors culture dune partie des terres. Les pays qui recourent à ce genre de subventions considèrent quelles ont moins deffets de distorsion des échanges que dautres subventions de la catégorie orange.
Les subventions de la catégorie bleue sont visées par une disposition de lAccord de caractère permanent. Certains pays voudraient que cette disposition soit supprimée parce que les versements ne sont découplés de la production quen partie. Dautres estiment que cest un moyen important de soutenir et de réformer lagriculture et datteindre certains objectifs autres que dordre commercial (voir page 17).
back to topSubventions à lexportation
Certains pays proposent lélimination complète des subventions à lexportation. Dautres sont contre. Certains voudraient encore que lon examine les règles afin dempêcher les gouvernements déluder (contourner) leurs engagements - y compris par lintermédiaire des entreprises commerciales dÉtat et loctroi de crédits à lexportation subventionnés.
Vingt-cinq Membres de l'OMC ont contracté des engagements de réduction des subventions à l'exportation. Ceux qui ne l'ont pas fait n'ont pas les moyens de subventionner les exportations de produits agricoles. Certains de ceux qui ont contracté des engagements ont décidé de réduire considérablement les subventions qu'ils accordaient ou de les éliminer entièrement.
Afrique du Sud, Australie, Brésil, Bulgarie, Canada, Chypre, Colombie, États-Unis, Hongrie, Indonésie, Islande, Israël, Mexique, Norvège, Nouvelle-Zélande, Panama, Pologne, République slovaque, République tchèque, Roumanie, Suisse, Turquie, Union européenne, Uruguay, Venezuela
L'Accord prévoit des exemptions temporaires en faveur des pays en développement en ce qui concerne certaines subventions (article 9.4).
Pays en développement back to top
Dans le débat sur lagriculture, les pays en développement représentent des intérêts divers, entre lesquels il nest pas toujours facile de faire une distinction.
La plupart des membres du Groupe de Cairns, qui préconisent une libéralisation beaucoup plus grande du commerce des produits agricoles, sont des pays en développement. Mais, comme la plupart des Membres de lOMC, ils voudraient aussi que lon accorde aux pays en développement un traitement spécial et différencié pour tenir compte de leurs besoins.
Certains pays considèrent que les arrangements de lOMC devraient être plus souples pour permettre aux pays en développement de soutenir et de protéger le développement agricole et rural et dassurer la subsistance de la population agricole nombreuse quils abritent.
Ils soutiennent par exemple que les subventions et des mesures de protection sont nécessaires pour garantir la sécurité alimentaire, soutenir les petits agriculteurs, compenser le manque de capitaux ou éviter les migrations des pauvres des régions rurales vers des villes déjà surpeuplées.
Par ailleurs, quelques pays en développement font une nette distinction entre leurs besoins et ce quils interprètent comme étant le désir de pays beaucoup plus riches dinvestir de grosses sommes dans le subventionnement de lagriculture au dépens des pays plus pauvres.
De nombreux pays en développement se plaignent de ce que leurs exportations continuent de se heurter à des droits de douane élevés et à dautres obstacles sur les marchés des pays développés et de ce que la progressivité des droits (application de droits à limportation plus élevés sur les produits transformés que sur les matières premières) compromet les efforts quils déploient pour créer des industries de transformation. Ils demandent des réductions substantielles de ces obstacles.
Les statistiques de lOMC montrent que les exportations de produits agricoles de lensemble des pays en développement ont augmenté dans des proportions importantes. La valeur des échanges de produits agricoles sest accrue globalement de près de 100 milliards de dollars entre 1993 et 1998. Celle des exportations des pays en développement a progressé denviron 47 milliards de dollars pendant cette période, passant de 120 à 167 milliards de dollars. La part de ces pays dans les exportations mondiales de produits agricoles est passée de 40,1 à 42,4 pour cent. Mais, à lintérieur du groupe, certains ont vu la situation de la balance des échanges de produits agricoles se détériorer et, les importations augmentant à un rythme plus rapide que les exportations.
Membres actuels: Afrique du Sud, Argentine, Australie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Fidji, Indonésie, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Paraguay, Philippines, Thaïlande, Uruguay.
Décision sur les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires
Un certain nombre de pays en développement qui sont tributaires des importations pour lapprovisionnement en produits alimentaires sont également inquiets des risques daugmentation des prix mondiaux des produits alimentaires que pourrait entraîner la réduction des subventions des pays riches. Sils reconnaissent que des prix plus élevés peuvent profiter aux agriculteurs et stimuler la production nationale, ils pensent que leurs préoccupations au sujet des importations de produits alimentaires doivent être prises en compte de manière plus efficace.
Les Accords de lOMC comprennent une Décision sur les mesures concernant les effets négatifs possibles du programme de réforme sur les pays les moins avancés et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires. À la suite de cette décision, la Convention relative à laide alimentaire a fait lobjet, au Conseil international des céréales, de renégociations achevées en juillet 1999. Le Comité de lagriculture de lOMC procède périodiquement à lexamen des mesures prises dans le cadre de cette décision, par exemple en ce qui concerne lassistance technique et financière accordée aux pays les moins avancés et aux pays en développement importateurs nets de produits alimentaires pour leur permettre daméliorer leur productivité et leur infrastructure agricoles.
Considérations
autres que dordre commercial et multifonctionnalité:
lagriculture peut servir à des fins multiples
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LAccord sur lagriculture contient des dispositions qui concernent dimportantes considérations autres que commerciales, comme la sécurité alimentaire, lenvironnement, lajustement structurel (qui peut englober le développement rural) et dautres encore.
La plupart des pays reconnaissent que lagriculture ne se résume pas à la production de produits alimentaires et de fibres et quelle a dautres fonctions, qui recouvrent notamment ces objectifs autres que dordre commercial, même si certains naiment pas le mot à la mode de multifonctionnalité. La question débattue à lOMC est de savoir si les subventions qui ont des effets de distorsion des échanges ou celles qui ne relèvent pas de la catégorie verte sont nécessaires pour permettre à lagriculture dexercer ses multiples rôles.
Certains pays estiment que tous les objectifs peuvent et doivent être atteints plus efficacement à laide de subventions de la catégorie verte directement axées sur ces objectifs. Cest le cas, par exemple, des versements directs aux producteurs, de laide à lajustement structurel, des programmes en faveur de lenvironnement et des programmes daide aux régions qui ne servent pas à encourager la production agricole ou nont pas deffet sur les prix. Ces pays considèrent que cest à ceux qui défendent les considérations autres que dordre commercial et la multifonctionnalité de montrer que les dispositions en vigueur, qui ont nécessité de longues négociations dans le cadre du Cycle dUruguay, ne permettent pas de prendre en compte ces considérations de manière ciblée et non suivie deffets de distorsion des échanges.
Pour dautres pays, les considérations autres que dordre commercial ont un rapport étroit avec la production. Selon eux, des subventions axées sur la production ou liées à la production sont nécessaires pour prendre en compte ces considérations. Cest ainsi quil faut, par exemple, créer des rizières pour empêcher lérosion. Un certain nombre de ces pays ont présenté des études à lappui de leurs arguments, et ces études ont également été examinées.
De nombreux pays en développement exportateurs voient dans la multifonctionnalité une forme de traitement spécial et différencié en faveur des pays riches. Plusieurs vont jusquà dire que toute activité économique - quil sagisse de lindustrie, des services - est également multifonctionnelle et que si lOMC doit aborder la question elle doit le faire dans tous les secteurs des négociations et pas seulement à propos de lagriculture. Dautres disent que lagriculture est un domaine à part.
back to topLa clause de paix
Larticle 13 (modération) de lAccord sur lagriculture exempte les pays qui accordent des subventions autorisées dans le cadre de lAccord des actions fondées sur dautres Accords de lOMC. Sans cette clause de paix, les pays auraient une plus grande latitude pour engager des actions contre les subventions des autres au titre des dispositions de lAccord sur les subventions et les mesures compensatoires, parmi dautres. La clause de paix devrait devenir caduque à la fin de 2003.
Certains pays voudraient la proroger afin de disposer dune certaine sécurité juridique, qui leur donnerait lassurance quaucune action ne serait entamée contre eux tant quils respecteraient leurs engagements dans le cadre de lAccord sur lagriculture.
Dautres souhaitent quelle soit supprimée, leur objectif général étant que lagriculture soit assujettie aux disciplines générales de lOMC, mais seraient disposés à envisager une prorogation, en fonction de ce qui sera convenu sur dautres points des négociations relatives à lagriculture.
back to topPêche et sylviculture
LAccord sur lagriculture ne sapplique pas aux produits de la pêche et de la sylviculture. Certains Membres de lOMC aimeraient que des disciplines spécifiques soient négociées pour ces produits et ont présenté des propositions en vue de la Conférence de Seattle.
Certaines propositions portent notamment sur les subventions au secteur de la pêche (flotte de pêche et aquaculture) et leurs incidences sur les ressources halieutiques et lenvironnement. Les règles et disciplines proposées en ce qui concerne les produits de la sylviculture porteraient sur lencouragement de la conservation et de la gestion des ressources, dautres considérations liées à lenvironnement et des disciplines concernant laccès aux marchés et les restrictions à lexportation de grumes.
Il est plus que probable que ces propositions nentreraient pas dans le cadre de lAccord sur lagriculture.
back to topLarticle 20 et la poursuite du processus de réforme
Larticle 20 de lAccord sur lagriculture prévoit que les Membres devront procéder à des négociations en vue de poursuivre le programme de réforme de lagriculture.
Les Membres saccordent généralement à reconnaître que cela devrait conduire à une amélioration des conditions du marché, une diminution des subventions qui ont des effets de distorsion de la production et des réductions des subventions à lexportation. En revanche, lampleur de ces réformes (cest-à-dire la portée des réductions des subventions et des tarifs et de lélargissement des contingents) ou la manière dont des questions comme les considérations autres que dordre commercial devraient être abordées, ne font pas lunanimité.
Les négociations à venir seront difficiles mais contribueront à faire avancer la libéralisation du commerce des produits agricoles. La libéralisation profitera aux pays qui sont mieux en mesure dentrer en concurrence au niveau de la qualité et des prix quau niveau du montant des subventions quils accordent. Cest le cas notamment de nombreux pays en développement dont léconomie est tributaire dune gamme de plus en plus étendue de produits de base et de produits agricoles transformés.
> Suite Partie 2 - Quelques statistiques sur le
commerce des produits agricoles
Poursuite du processus de réforme
Reconnaissant que lobjectif à long terme de réductions progressives substantielles du soutien et de la protection qui aboutiraient à une réforme fondamentale est un processus continu, les Membres conviennent que des négociations en vue de la poursuite du processus seront engagées un an avant la fin de la période de mise en uvre, compte tenu:
(a) de ce quaura donné jusque-là la mise en uvre des engagements de réduction;
(b) des effets des engagements de réduction sur le commerce mondial des produits agricoles;
(c) des considérations autres que dordre commercial, du traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement Membres et de lobjectif qui est détablir un système de commerce des produits agricoles qui soit équitable et axé sur le marché, et des autres objectifs et préoccupations mentionnés dans le préambule du présent accord; et
(d) des autres engagements qui seront nécessaires pour atteindre lobjectif à long terme susmentionné.