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Estados
Unidos — Restricciones a la importación de atún
Informe
no adoptado. Distribuido el 3 de septiembre de 1991.
Este
caso suscita todavía mucha atención debido a sus
consecuencias para otras diferencias relacionadas con el
medio ambiente. El caso se tramitó a través del antiguo
procedimiento de solución de diferencias del GATT. Los
problemas básicos eran los siguientes:
- ¿puede
un país decir a otro cómo deben ser los
reglamentos ambientales que promulgue?
- ¿permiten
las normas del comercio adoptar medidas contra el
método utilizado para producir mercancías (y no
contra la calidad de las propias mercancías)?
¿De
qué se trataba?
En
las aguas orientales de la zona tropical del Océano
Pacífico es frecuente que por debajo de los grupos de
delfines que nadan en la superficie del mar se desplacen
bancos de atún aleta amarilla. Cuando el atún se pesca
con redes de cerco, los delfines quedan atrapados en
ellas. Muchos de ellos mueren si no son liberados de las
redes.
La
Ley de los Estados Unidos de Protección de los
Mamíferos Marinos contiene medidas de protección de los
delfines que deben cumplir tanto su flota pesquera como
los países cuyos barcos pesquen atún aleta amarilla en
esa parte del Océano Pacífico. Si un país exporta
atún a los Estados Unidos y no puede demostrar a las
autoridades estadounidenses que ha cumplido las normas de
protección del delfín que establece la propia
legislación estadounidense, el Gobierno dicta el embargo
de todas las importaciones de pescado procedentes de ese
país. En esta diferencia, México era el país
exportador en cuestión. Sus exportaciones de atún a los
Estados Unidos fueron prohibidas y México recurrió en
1991 al procedimiento de solución de diferencias del
GATT.
El
embargo afecta también a los países
“intermediarios” en el comercio entre México y
los Estados Unidos. Frecuentemente el atún es procesado
y enlatado en uno de estos países. En esta diferencia,
los países “intermediarios” amenazados por el
embargo eran Costa Rica, Italia, el Japón y España, y
antes Francia, las Antillas Neerlandesas y el Reino
Unido. También se consideraban
“intermediarios” otros países, entre ellos, el
Canadá, Colombia, la República de Corea y los miembros
de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental
(ASEAN).
El
grupo especial
México
solicitó el establecimiento de un grupo
especial
en febrero de 1991. Un cierto número de países
“intermediarios” manifestaron también su
interés. El grupo especial presentó su informe a los
miembros del GATT en septiembre de 1991. En él llegaba a
las siguientes conclusiones:
- los
Estados Unidos no pueden imponer un embargo de
las importaciones de productos del atún
procedentes de México por el simple motivo de
que los reglamentos mexicanos sobre la forma en
que se produce el atún no respeten los
reglamentos estadounidenses. (Pero los Estados
Unidos pueden reglamentar la calidad o el
contenido del atún importado.) Esta cuestión
plantea así un caso de “producto”
contra “proceso”.
- las
normas del GATT no permiten que un país adopte
medidas comerciales con el fin de intentar que se
cumpla su legislación interna en otro país, ni
siquiera para proteger la salud de los animales o
conservar recursos naturales agotables. Se trata
de la “extraterritorialidad”.
¿Cuál
es el razonamiento que explica esta resolución? Si se
aceptaran los argumentos de los Estados Unidos, cualquier
país podría prohibir las importaciones de un producto
de otro país por el simple motivo de que tuviera unas
normas ambientales, sanitarias y sociales diferentes y
acordes con su propia política. Se abriría así la
posibilidad prácticamente ilimitada a los países de
imponer unilateralmente restricciones al comercio, y no
ya para dar cumplimiento interno a sus leyes sino para
imponer sus criterios a los demás países. Se abriría
la puerta a la posibilidad de una oleada de abusos
proteccionistas que sería contraria al objetivo
fundamental del
sistema
multilateral de comercio —
afirmar la seguridad y previsibilidad mediante el
sometimiento del comercio a normas.
El
mandato del grupo especial era limitarse a examinar cómo
se aplicaban las normas del GATT al caso. No se le pidió
que decidiera si la política estadounidense era correcta
desde un punto de vista ambiental, o no. El grupo
especial señaló que la política estadounidense podía
ser compatible con las normas del GATT si los miembros se
ponían de acuerdo para modificar las normas o decidían
aprobar una exención especial de las mismas en ese caso.
De ese modo los miembros podrían negociar las cuestiones
concretas y establecer límites que impedirían abusos
proteccionistas.
También
se pidió al grupo especial que decidiera sobre la
política estadounidense de exigir que los productos del
atún llevaran la etiqueta “dolphin-safe”
(dejando a los consumidores la elección de comprar, o
no, el producto). Su conclusión fue que no existía una
infracción de las normas del GATT porque el objetivo era
impedir las prácticas de publicidad engañosa de los
productos del atún en su totalidad, tanto los importados
como los de producción nacional.
P.D.
El informe no fue adoptado
En
el actual sistema de la OMC, si sus Miembros
(constituidos en Órgano
de Solución de Diferencias)
no rechazan por consenso el informe de un grupo especial
en un plazo de 60 días, éste se considera
automáticamente aceptado (“adoptado”). En el
antiguo GATT las cosas no sucedían de este modo. México
decidió no proseguir el caso y el informe no fue nunca
adoptado, aunque algunos países
“intermediarios” presionaron para que se
adoptara. México y los Estados Unidos mantuvieron
consultas bilaterales para llegar a un acuerdo fuera del
GATT.
En
1992
la Unión Europea presentó su propia reclamación.
Esta reclamación dio lugar a un segundo informe de otro
grupo especial que se distribuyó a los miembros del GATT
a mediados de 1994. En este segundo informe se aceptaban
algunas constataciones del primer grupo especial pero se
modificaban otras. Aunque la Unión Europea y otros
países presionaron para que se adoptara el informe, los
Estados Unidos sostuvieron en varias reuniones del
Consejo del GATT y en la reunión final de las Partes
Contratantes (es decir, los miembros) del GATT que no
habían tenido tiempo para completar el estudio del
informe. Por consiguiente, no había consenso para
aprobar el informe, requisito del anterior sistema del
GATT.
El
1º de enero de 1995 el GATT dejó paso a la OMC.
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| La
Ley de los Estados Unidos de Protección de los
Mamíferos Marinos: La
Ley de los Estados Unidos de Protección de los
Mamíferos Marinos prohibía el hostigamiento, la
caza, la captura o la matanza de mamíferos
marinos, o la tentativa de estos actos, y su
importación a los Estados Unidos sin
autorización expresa.
En
particular, regulaba la captura de mamíferos
marinos atrapados incidentalmente en las redes de
los pescadores de atún aleta amarilla en el
Pacífico tropical oriental, una zona donde se
sabe que los delfines nadan por encima de los
bancos de atunes.
La
ley equivalía a prohibir la importación
comercial de pescado o de productos del pescado
capturado con técnicas de pesca comercial que
provocaban que las muertes y las heridas graves
incidentales de mamíferos marinos fueran
superiores a las establecidas por las normas
estadounidenses.
En
particular, se prohibió la importación de atún
aleta amarilla pescado con redes cerqueras en el
Pacífico tropical oriental (prohibición
aplicable a la nación directamente exportadora),
salvo si las autoridades estadounidenses
competentes establecían lo siguiente:
i)
que el gobierno del país pesquero había
adoptado un programa de regulación de la captura
incidental de mamíferos marinos comparable al de
los Estados Unidos; y
ii)
que la tasa media de capturas incidentales de las
embarcaciones del país pesquero era comparable a
la tasa media de las embarcaciones de los Estados
Unidos.
La
tasa media de las capturas incidentales (es
decir, el número de delfines matados
incidentalmente cada vez que se echan las redes
cerqueras) realizadas por la flota atunera de ese
país no debía ser más de 1,25 veces la tasa
media de las embarcaciones estadounidenses en ese
mismo período. También se prohibieron las
importaciones de atún procedentes de países que
lo compran a un país sometido a la prohibición
aplicable a naciones directamente exportadoras
(prohibición aplicable a las naciones
intermediarias).
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| En
términos jurídicos: México
sostenía que la prohibición de las
importaciones de atún aleta amarilla y de
productos del atún era incompatible con los
artículos XI, XIII y III del Acuerdo General.
Los Estados Unidos pedían que el Grupo Especial
constatara que la prohibición aplicable a la
nación directamente exportadora era compatible
con el artículo III y, en caso alternativo,
estaba justificada por los apartados b), d) y g)
del artículo XX.
El
Grupo Especial constató que la prohibición de
las importaciones en ambos casos no era una
reglamentación interna en el sentido del
artículo III, era contraria a lo dispuesto en el
párrafo 1 del artículo XI y no quedaba amparada
por las excepciones de los apartados b) y g) del
artículo XX. Además, la prohibición aplicable
a los países intermediarios no estaba amparada
por el apartado d) del artículo XX.
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