Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (La UNCTAD) volver
al principio
1.1
La UNCTAD comenzó a participar en la labor de facilitación del
comercio en 1970, año en que se acordó, en el contexto de la CEPE,
que era necesario coordinar la labor de facilitación en el ámbito
mundial y fortalecer las funciones técnicas existentes de las
Naciones Unidas en ese sector. Las comisiones económicas regionales
acordaron que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
constituía un marco adecuado para vincular a la UNCTAD un programa
interregional. Al aumentar el trabajo, se hizo necesario separar las
actividades de asistencia técnica financiadas por el PNUD y el
trabajo sustantivo de la secretaría de la UNCTAD. En 1973, la UNCTAD
y la CEPE acordaron que la primera proporcionaría globalmente las
competencias técnicas de secretaría. En 1975, se creó en la
secretaría una dependencia independiente llamada Programa especial
sobre facilitación del comercio (PROFAL).
1.2
El PROFAL (posteriormente absorbido por el Programa Especial sobre
Eficiencia Comercial - véase infra) no dependía de ninguno de los
órganos de la estructura organizativa permanente de la UNCTAD ni
formaba parte de la política ni de la labor de negociación de la
UNCTAD. Su vinculación con ella permitía al PROFAL trabajar en el
plano mundial con las comisiones económicas regionales,
particularmente la CEPE/Naciones Unidas, y con el Centro de Comercio
Internacional (CCI). El mandato original del PROFAL tendía
esencialmente a asegurar la plena participación de los países en
desarrollo en los trabajos de facilitación del comercio internacional
y en el tratamiento de las cuestiones sobre facilitación en los
distintos sectores con otros programas de la UNCTAD, como los
convenios sobre productos básicos, el sistema generalizado de
preferencias, la labor sobre el transporte, la armonización de los
procedimientos aduaneros, etc. Para conseguirlo se crearon órganos
representativos nacionales de facilitación y se organizó la
formación de funcionarios procedentes de los países interesados
destinada a capacitarles para realizar la labor de facilitación del
comercio en sus propios países y participar en reuniones
internacionales.
1.3
En 1992, en la Conferencia de la UNCTAD VIII en Cartagena(1), se acordó
establecer en la UNCTAD un Grupo de Trabajo de Expertos sobre
eficiencia comercial. Al tiempo que tomaría debidamente en cuenta la
labor realizada en otras organizaciones internacionales, el Grupo
trataría de apoyar, acelerar y potenciar estas iniciativas ... El
Grupo prepararía las directrices necesarias para dar pasos concretos
hacia la eficiencia comercial en los planos nacional e internacional,
especialmente en los países en desarrollo ... La culminación de los
trabajos del Grupo sería un simposio internacional sobre eficiencia
comercial, que se celebraría en 1994.(2) El simposio fortalecería el
debate internacional sobre la promoción de infraestructuras
nacionales y regionales armonizadas para el comercio y la eficiencia
comercial. En el plano de la secretaría, la labor de la UNCTAD en el
contexto del programa PROFAL intersecretarías se incorporó al
Programa Especial sobre Eficiencia Comercial. En la reorganización de
la UNCTAD en 1996, el Programa Especial sobre Eficiencia Comercial fue
transformado en la División de Infraestructura de Servicios para el
Desarrollo y la Eficiencia Comercial y las actividades de
facilitación del comercio se encomendaron a su Sección de
Facilitación del Comercio. El objetivo de dicha División es
simplificar y armonizar los procedimientos del comercio en todo el
mundo y dar a los gobiernos y a los comerciantes acceso a las
tecnologías y redes de información avanzadas.
1.4
Como resultado de la UNCTAD X celebrada en Bangkok, se establece en el
Plan de Acción(3) de la Declaración de Bangkok(4) un nuevo mandato para la
secretaría de la UNCTAD, en particular en lo que se refiere al
transporte, la facilitación del comercio y el comercio electrónico:
“150.
La labor de la UNCTAD debe centrase en su ventaja comparativa en las
esferas de la economía aplicada del transporte, la facilitación del
comercio y el transporte multimodal. La UNCTAD debe tratar los
problemas relativos a la prestación de servicios de transporte
internacional y el acceso a ellos como parte de las medidas
internacionales de apoyo destinadas a facilitar que el comercio y la
industria de los países en desarrollo, y especialmente los menos
adelantados y los países sin litoral y de tránsito participen más
eficazmente en el proceso de mundialización.
152.
La UNCTAD, en estrecha cooperación con otras organizaciones
internacionales pertinentes, debe seguir realizando estudios del
cumplimiento de las normas sobre transporte multimodal.
156.
La UNCTAD debe contribuir a informar a los foros internacionales sobre
el impacto en el desarrollo de las redes mundiales de información,
abordando en particular los problemas específicos de los países en
desarrollo, como el acceso a la tecnología de la información, las
limitaciones de infraestructura y el aumento de la capacidad de los
recursos humanos.”
El
Programa Especial sobre Eficiencia Comercial realiza diversas
actividades que se describen a continuación.(5)
Simposio
de las Naciones Unidas sobre la Eficiencia Comercial
1.5
El Simposio internacional de las Naciones Unidas sobre Eficiencia
Comercial(6) se celebró a nivel ministerial en Columbus, Ohio, en
octubre de 1994. La Declaración Ministerial de Columbus sobre
Eficiencia Comercial contiene los resultados sustantivos del Simposio.
En éste se tomó nota de la firma del Acta Final de la Ronda Uruguay
en Marrakech como “feliz conclusión de muchos años de
negociaciones sobre el marco macroeconómico que necesita la
instauración de un sistema de comercio abierto, previsible, seguro y
no discriminatorio. Ahora bien, los esfuerzos que se realicen para
establecer un sistema de libre comercio no serán plenamente
fructíferos hasta que las empresas de todas las naciones puedan
importar y exportar con eficiencia ... [los delegados] nos hemos
reunido para encontrar soluciones a estas cuestiones microeconómicas
del comercio internacional”.
1.6
En el Simposio se llegó a la conclusión de que “la adopción de
medidas de eficiencia comercial puede reducir considerablemente el
costo de las transacciones comerciales. Éste representa, según
estimaciones, entre el 7 y el 10 por ciento del valor total del
comercio mundial”. La Declaración Ministerial de Columbus
presentaba un conjunto de medidas prácticas, recomendaciones y
directrices para los gobiernos y las organizaciones y las empresas
internacionales y nacionales. Iban dirigidas a seis sectores que se
consideraron aptos para obtener resultados tangibles para el comercio
internacional: las aduanas, los transportes, la banca y los seguros,
la información comercial, las prácticas comerciales y las
telecomunicaciones. La función de la UNCTAD, acordada en el Simposio,
consistiría en actuar de centro de coordinación para la aplicación
de la Declaración, que exigiría esfuerzos coordinados de muchos
órganos nacionales e internacionales, en particular las Naciones
Unidas. En concreto, en el Simposio se pidió “coordinación con
el GATT/OMC y todas las comisiones económicas regionales de las
Naciones Unidas ... [como] particularmente importante en la
facilitación del comercio”.
1.7
En el sector de las aduanas, la Declaración pedía a los poderes
públicos que, a través de sus autoridades aduaneras, simplificaran “el procedimiento para determinar el valor en aduana, operación
que puede ocasionar demoras considerables en el despacho de las
importaciones, mediante la utilización del método de valoración en
aduana prescrito en el correspondiente Acuerdo del GATT y aplicado por
el Consejo de Cooperación Aduanera, método que es
administrativamente menos complejo que otros utilizados actualmente
por algunos países ...”. Además, la Declaración pedía a los
poderes públicos “evitar en lo posible ... utilizar los
servicios de organismos de inspección previa a la expedición en las
actividades relacionadas con las aduanas. El recurso a estos servicios
puede ser necesario en determinadas circunstancias, pero se ha de
considerar como una medida transitoria y aplicarse de conformidad con
las disposiciones del Acuerdo sobre Inspección Previa a la
Expedición, anexo al Acuerdo de Marrakech ...”.
El
programa de centros de comercio
1.8
El programa de centros de comercio de la UNCTAD se inició en 1992
como parte de una campaña más amplia encaminada a mejorar la
eficiencia comercial. Su principal objetivo consiste en facilitar el
acceso de las empresas pequeñas y medianas a los mercados
internacionales, en particular utilizando las nuevas tecnologías del
comercio electrónico. A través de la red de centros comerciales
conectados por medios electrónicos, que se conoce con el nombre de
Red Mundial de Centros de Comercio,(7) en muchos países del mundo las
empresas pequeñas y medianas obtienen acceso a las tecnologías y los
servicios más recientes de información y telecomunicaciones, lo cual
les permite dar a conocer sus productos a los clientes en potencia y
encontrar asociados comerciales en otros países. Estos servicios se
prestan a un costo razonable, con el objetivo global de reducir el
riesgo de exclusión e incrementar la participación de las empresas
pequeñas y medianas, particularmente de los países en desarrollo y
los países en transición, en el comercio internacional.
1.9
Según el caso, los centros de comercio reciben subvenciones de los
gobiernos, son operaciones exclusivamente del sector privado o son
empresas mixtas públicas y privadas. Pueden depender de instituciones
como ministerios, organizaciones de promoción del comercio o
universidades.
1.10
La Red Mundial de Centros de Comercio, que tuvo su origen en el
Simposio de Columbus, es una red electrónica que vincula el sitio
central en la Web del programa de centros de comercio con los sitios
en la Web de los distintos centros de comercio. Hace poco la Red
Mundial fue objeto de una renovación sustancial para tener en cuenta
las tendencias más recientes de los mercados y las tecnologías. Todo
parece indicar que la proliferación de nuevos sitios y servicios de
información en Internet muchas veces no facilita el acceso de los
usuarios a la información apropiada. Tampoco garantiza
automáticamente a los proveedores de información que encontrarán
clientes. Los administradores de los centros de comercio de la UNCTAD
estiman que parece haber una demanda de: a) calidad y no cantidad de
información; b) información completa y no rudimentaria; c) información
fiable y d) un acceso fácil de los usuarios a la información. La
nueva Red Mundial de Centros de Comercio se ha concebido para que
tenga en cuenta todas estas tendencias. El enfoque elegido se basa en
una estructura descentralizada y una participación activa de los
centros de comercio con miras a que con el tiempo sean los auténticos
propietarios del sistema.
1.11
La renovada Red Mundial de Centros de Comercio es un Internet que
funciona con bases de datos (con ámbitos protegidos por contraseñas)
y que ofrece a las empresas que se dedican al comercio internacional
listas totalmente actualizadas de los posibles compradores y
vendedores de productos y servicios, así como información comercial
de otro tipo que en general no se encuentra en línea. Los clientes
-la mayoría de los cuales son empresas pequeñas y medianas- tienen
acceso a la red a través de los “centros de comercio” de la
UNCTAD, que recopilan, normalizan, centralizan y actualizan
información de carácter nacional o local.
1.12
La interactividad y la descentralización son la clave de la nueva
estructura de la red, que utiliza los instrumentos más adelantados
para cargar, descargar, actualizar y buscar automáticamente la
información. En la Red Mundial, la información se comparte a través
de bases de datos centrales, con lo cual se facilita y acelera la
recuperación de datos. Se dispone de capacidad para buscar textos
completos y de medios de búsqueda especializados, incluidas las
esferas definidas por los usuarios, para seleccionar y comparar los
datos. Las oportunidades de comercio electrónico se anuncian a los
clientes registrados durante un período de ocho días antes de que se
anuncien en la parte de acceso público del sitio. Toda la
información de cada centro de comercio se indica según categorías y
códigos normalizados, y los centros de comercio a su vez verifican
periódicamente los datos que tienen sobre sus empresas miembros.
1.13
Se pueden obtener tres tipos de información en el sitio de la Red
Mundial en la Web:
-
información general establecida por la UNCTAD, incluida una lista de
centros de comercio en todo el mundo, sus páginas de presentación y
su situación, las directrices pertinentes y las preguntas más
frecuentes;
-
información específica sobre los distintos centros de comercio, en
la que se dan detalles sobre sus servicios y honorarios, los contactos
directos entre empresas, y las reglamentaciones comerciales nacionales,
que los centros de comercio anuncian en formularios protegidos en
línea o mediante procesos de reproducción automatizados; y
-
ámbitos de acceso abierto para el intercambio de información, por
ejemplo, sobre las posibilidades de comercio electrónico o los
adelantos tecnológicos, y para obtener información de los usuarios,
una base de datos para debates, boletines de noticias y anuncios
especiales. Dentro de poco se establecerá un marco de gestión de los
conocimientos a fin de desarrollar aún más este fondo común de
conocimientos, información y experiencia entre los centros de
comercio.
1.14
Actualmente hay más de 200 centros de comercio en 130 países, de los
cuales 54 son operacionales.(8) A medida que aumente el número de
centros, así como el volumen mismo de la información comercial de
que se dispone, y en vista de los enormes adelantos que se producen en
la tecnología de la información, se prevé que la Red Mundial se
ampliará aún más.
1.15
A largo plazo el objetivo es que los centros de comercio sean
autosuficientes y se conviertan en propietarios de la Red Mundial. La
Reunión Mundial de Centros de Comercio VI que se celebrará del 6 al
10 de noviembre de 2000 en Ginebra, ofrecerá una gran oportunidad
para fortalecer e institucionalizar el número cada vez mayor de
centros de comercio.
ASYCUDA(9)
1.16
En lo que se refiere a la asistencia técnica prestada a través de la
División de Infraestructura de Servicios, el programa de soporte
lógico ASYCUDA es el mayor proyecto de asistencia técnica de la
UNCTAD. El núcleo del programa es un soporte lógico informático que,
desde 1985, se ha instalado en más de 80 países en desarrollo y
economías en transición en todo el mundo. Tiene por objeto
racionalizar y reducir los formularios y los trámites de aduanas y se
basa, incorporándolas, en las recomendaciones y normas de la CEPE/Naciones
Unidas y de la OMA (inclusive las relacionadas con el Formulario clave
para los documentos), los códigos y otras normas. La idea fundamental
consiste en liberar al régimen aduanero de procedimientos y
prácticas ya pasados e incorporar prácticas y normas internacionales
con el fin de incrementar los ingresos aduaneros de los países
reduciendo los costos y acelerando el despacho. El primer programa fue
elaborado por la UNCTAD en 1983 en microordenadores. Desde entonces,
el programa ha sido actualizado y revisado muchas veces para mejorar
su capacidad y su rendimiento. El soporte lógico puede adaptarse a la
metodología de valoración en aduana de cada país y traducirse a su
idioma oficial.
1.17
La nueva versión mejorada del ASYCUDA (ASYCUDA ++) ofrece a los
usuarios, aparte de las características fundamentales tradicionales (administración
de sistemas, configuración nacional, el mantenimiento actualizado de
los aranceles y los ficheros maestros, tramitación de los manifiestos
de carga y de las declaraciones, y contabilidad), una serie de nuevas
características importantes; uno de los principales logros es la
plena aplicación del Documento administrativo único europeo. El
sistema tiene también la capacidad técnica de integrar nuevos
modelos de declaración basados en otras normas regionales en materia
de declaración. El concepto de la presentación de datos directamente
por el comerciante ofrece importantes ventajas a los funcionarios de
aduanas y a los agentes intermediarios, que ahora pueden presentar
varias declaraciones localmente antes de ponerse en contacto con las
aduanas y presentárselas para su tramitación. El concepto de la
presentación de datos directamente por el expedidor ofrece ventajas
similares a los funcionarios de aduanas y a los expedidores, que ahora
pueden introducir la información que figura en el manifiesto desde
sus oficinas y transmitirla a las aduanas para su tramitación. La
comunicación por una sistema externo puede hacerse mediante mensajes
EDIFACT/Naciones Unidas, y se ha elaborado un lenguaje arancelario
moderno y fácil de utilizar que permite a las aduanas mantener
actualizadas sus normas y algoritmos en materia de aranceles sin
necesidad de programar o volver a compilar partes de su sistema; este
lenguaje puede reconocer todos los datos que figuran en la
declaración y reagruparlos en fórmulas con ayuda de operaciones y
funciones lógicas y matemáticas corrientes. Un módulo selectivo
flexible proporciona a las aduanas una poderosa herramienta para
acelerar significativamente el proceso de despacho de aduana de las
mercancías y mejorar al mismo tiempo su capacidad de control; este
módulo selecciona eficientemente las mercancías que serán sometidas
a inspección mediante criterios de selección (incluida una tasa
aleatoria) que pueden mantenerse a nivel nacional, regional y local.
La auditoria total de los expedientes de las transacciones proporciona
una nueva herramienta para reforzar la seguridad funcional del sistema.
El
ASYCUDA y las cuestiones de tránsito
1.18
En mayo de 1997, la UNCTAD convocó una reunión de expertos en la
utilización de tecnología de la información para mejorar la
eficacia de los acuerdos de tránsito. El principal objetivo de esa
reunión consistió en ofrecer a los expertos la oportunidad de
evaluar las tecnologías de la información que permiten facilitar las
operaciones de transporte en tránsito, fortalecer el control del
tránsito aduanero y simplificar los procedimientos.
1.19
En las recomendaciones de la reunión se destaca que “la UNCTAD,
en cooperación con las demás partes interesadas, debía esforzarse
por elaborar un módulo de tránsito, en el contexto del ASYCUDA y del
ACIS”.(10) Además, “el módulo de tránsito podía abarcar
todas las funciones de control aduanero y seguimiento durante el
transporte de las mercancías en tránsito desde el comienzo hasta la
conclusión de la operación de tránsito, inclusive la liberación de
garantías cuando procediera”.
1.20
Como resultado de la reunión de expertos, el ASYCUDA ++ se ha
reforzado con la integración de un nuevo módulo para la gestión de
los procedimientos de tránsito (el módulo MODTRS). Se utilizó una
versión de este módulo para ponerlo a prueba en determinados países
usuarios en abril de 1999 y el módulo completamente operacional se
incluyó en una versión mejorada del soporte lógico (versión 1.15)
que se entregó a todos los países usuarios.
1.21
Este módulo se aplica a tres documentos de tránsito, a saber, el T1,
el cuaderno TIR y el procedimiento de identificación inicial (FIP).
Se puede utilizar para todos los tipos de tránsito tal como se
definen en el Convenio de Kyoto y que abarcan los siguientes
movimientos:
-
desde la oficina de entrada en la frontera hasta una oficina interior
(tránsito de importación);
-
desde la oficina de entrada en la frontera hasta una oficina de salida
en la frontera (tránsito de paso);
-
desde la oficina interior hasta una oficina de salida en la frontera (tránsito
de exportación);
-
desde la oficina interior hasta otra oficina interior (tránsito
interior).
1.22
Los tres documentos son diferentes y presentan características
específicas pero todos aplican el siguiente principio: el sistema
permite la captación de datos por los comerciantes utilizando el
módulo DTI y/o por los funcionarios de aduanas. En el momento de la
validación del documento se transmite automáticamente un mensaje a
la oficina de destino utilizando el soporte lógico apropiado del
ASYCUDA, A++ GATE (ASYCUDA Global Access to Trade Efficiency), a
través de la red nacional de telecomunicaciones. Este mensaje informa
a la oficina de destino que una carga llegará en un determinado plazo.
Cuando la carga llega a destino se recupera el mensaje de tránsito,
se cierra la transacción y se transmite automáticamente un mensaje
de despacho a la oficina de origen. Esta función proporciona a las
aduanas información completa y puntual sobre todas las operaciones.
1.23
El módulo funciona satisfactoriamente a nivel nacional y hace poco se
mejoró incorporándole nuevas funciones como el cambio de itinerario
(cambio de la oficina de destino). Como las aduanas reciben por
anticipado información completa y puntual sobre todas las operaciones
y no hay necesidad de volver a registrarla en la oficina de destino,
se reduce enormemente la duración de los trámites en la frontera,
con lo cual se facilita el comercio.
1.24
Desde el punto de vista técnico el sistema está diseñado para que
se pueda ampliar en el futuro a fin de abarcar las operaciones
internacionales de tránsito (intercambio de mensajes entre países).
Acuerdos
bilaterales y regionales de tránsito
1.25
Desde mediados del decenio de 1970, la UNCTAD ha brindado asistencia
técnica para ayudar a los países en desarrollo sin litoral y a sus
países vecinos de tránsito a intensificar sus acuerdos de
cooperación para el desarrollo de la infraestructura, las
instituciones y los servicios de tránsito a fin de acelerar los
movimientos de las mercancías en tránsito. Esta asistencia se basa
en el reconocimiento del hecho de que los costos elevados del
transporte en tránsito son un inconveniente importante para los
países en desarrollo sin litoral y las economías en transición;
además, la duración prolongada e imprevisible de las operaciones de
tránsito reduce la competitividad de muchos países en desarrollo.
1.26
La Reunión de Expertos Gubernamentales de países en desarrollo sin
litoral y de tránsito y de representantes de países donantes, y de
instituciones financieras y de desarrollo, que se celebra cada dos
años, ha dado lugar a debates interactivos; sus conclusiones y
recomendaciones sobre la adopción de medidas a nivel nacional,
regional e internacional se han transmitido a la Asamblea General de
las Naciones Unidas para su examen y aprobación.
1.27
Las esferas prioritarias de trabajo en las que se han logrado
resultados son: la asistencia para la negociación y/o aplicación de
acuerdos y arreglos bilaterales y regionales de tránsito; la
simplificación y armonización de los procedimientos administrativos
y aduaneros y la documentación; la asistencia para la aplicación de
políticas y procedimientos destinados a reducir los costos del
tránsito; y la asistencia para la creación de instituciones y el
desarrollo de los recursos humanos en el sector del tránsito.
1.28
Una gran parte de la asistencia técnica prestada anteriormente por la
UNCTAD se concentró en África, pero en épocas más reciente se ha
prestado asistencia a otros países y regiones, en particular, los
Estados recién independizados y los Estados en desarrollo del Asia
Central donde, en cooperación con la Organización de Cooperación
Económica (OCE) se adoptó un Acuerdo Marco sobre Transporte en
Tránsito (1998). Actualmente se está negociando, con asistencia de
la UNCTAD, un acuerdo similar entre la República Popular de China,
Mongolia y Rusia. La UNCTAD continúa colaborando estrechamente con
las agrupaciones de integración regional (CEDEAO, COMESA, SADC, OCE,
etc.), que desempeñan un papel destacado en la promoción de normas,
procedimientos, documentación y prácticas de carácter regional
destinados a acelerar los movimientos de las mercancías en tránsito.(11)
Transporte
1.29
El sector del transporte ha recibido más atención que ningún otro
sector de la actividad económica en los trabajos de facilitación del
comercio de la UNCTAD. En particular, la UNCTAD promueve la
aplicación del concepto de Comités nacionales de facilitación del
comercio y el transporte, con arreglo a las sugerencias de la
Recomendación Nº 4 de la CEPE de las Naciones Unidas y el CEFACT.(12)
Estos Comités reúnen a representantes de todas las partes de un
país, públicas y privadas, interesadas en la facilitación del
comercio y el transporte internacionales, es decir, de entidades
gubernamentales, proveedores de servicios y usuarios de transportes.
Establecido como órgano consultivo, cada uno de esos comités sirve
de foro nacional para establecer las formalidades, procedimientos y
documentación utilizados en el transporte y el comercio
internacionales; su mandato consiste en preparar recomendaciones y
asesorar sobre cuestiones de política interior y exterior
relacionadas con el desarrollo del comercio y el transporte mediante
propuestas a las instituciones interesadas y al poder ejecutivo del
gobierno. La UNCTAD y la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
han firmado un Memorando de Entendimiento encaminado a promover
conjuntamente la creación de Comités nacionales de facilitación del
comercio y el transporte en América Latina. En una subregión
determinada esos comités pueden hacer las veces de centros encargados
de vigilar y coordinar las actividades regionales de facilitación del
comercio.
1.30
Otras actividades en el sector del transporte se han centrado en las
operaciones crecientemente multimodales de los servicios de transporte,
en el empleo de las distintas condiciones de envío (por ejemplo
c.i.f., f.o.b.) con especial referencia al transporte marítimo y los
puertos. Esta última labor se coordina frecuentemente con la
Organización Marítima Internacional (OMI), que se ocupa de los
problemas técnicos y de seguridad en el transporte marítimo y en los
puertos. La asistencia técnica se centra en el asesoramiento,
asistencia y formación en la economía y gestión del transporte
marítimo y de las compañías de transporte marítimo, con inclusión
de la planificación empresarial y la explotación de flotas.
Proporciona asesoramiento sobre la aplicación de los convenios
negociados en el marco de la UNCTAD y sobre la administración y el
derecho marítimos. Por lo que respecta a los puertos, la asistencia
de la UNCTAD se ha centrado en los aspectos económicos y comerciales.
Entre éstos se cuentan las operaciones, administración y
organización portuarias, incluida la legislación y los reglamentos,
la gestión financiera, el control de costos y los sistemas de
información.
ACIS
1.31
Finalmente, la UNCTAD ha desarrollado y está instalando un
instrumento de gestión del transporte llamado el Sistema de
Información Anticipada sobre la Carga, o ACIS. El objetivo es
contrarrestar los altos costos del transporte resultantes de la
prolongación de los tiempos de tránsito de puerta a puerta. El ACIS
es un conjunto de aplicaciones informáticas destinado a producir
información de gestión para tratar los problemas del transporte y el
tránsito multimodales de cargas. El ACIS tiene cuatro módulos
principales, cada uno de los cuales sigue la carga en un modo o
interfaz: ferrocarril (RailTracker), puerto (PortTracker), aguas
fluviales (Lake/RiverTracker) y carretera (RoadTracker). Estos
módulos están vinculados entre sí a través del Sistema de
Información Básico que puede funcional con el ASYCUDA. A su vez
éstos tienen submódulos que realizan funciones diferentes, aunque
relacionadas entre sí, especialmente de estadísticas e indicadores
de rendimientos. El ACIS proporciona información mejorada para
contribuir a controlar las operaciones de los distintos operadores de
transportes y facilitar la planificación empresarial racional. Es
asimismo una estructura de base de datos que se ofrece a las partes
inscritas que tienen interés en un envío y su transporte, y les
proporciona la última ubicación y estado comunicados de las
mercancías y el equipo de transporte. En tanto que registro a largo
plazo de datos de los movimientos de transporte, permite a los
gobiernos e instituciones analizar los problemas nacionales,
subregionales y regionales e investigar posibilidades alternativas de
inversión en el sector de los transportes.
1.32
Los módulos PortTracker y RailTracker del ACIS se han instalado en 15
países y el sistema se está aplicando actualmente en otros cinco
países. Se están negociando documentos de proyecto con varios
países del Asia Oriental (Sri Lanka, Mongolia, Viet Nam, Tailandia),
y en septiembre de 2000 debían comenzar a ejecutarse proyectos
en Nigeria, el Brasil y el Líbano. La instalación en el puerto de
Bandar-Abbas en la República Islámica del Irán, después de una
reunión internacional en Teherán, podría constituir un primer paso
para hacer extensiva la instalación a los países de la OCE y los
países árabes.
TRAINFORTRADE(13)
1.33
El programa TRAINFORTRADE tienen por objeto fortalecer las capacidades
de formación de los países en desarrollo, particularmente los
países menos adelantados, en la esfera del comercio internacional y
los servicios relacionados con el comercio.
1.34
A fin de intensificar las actividades de formación en la esfera de
los aspectos jurídicos del comercio electrónico, especialmente para
los países en desarrollo y sus empresas pequeñas y medianas, se
está preparando un nuevo curso de TRAINFORTRADE sobre “Aspectos
jurídicos y reglamentarios del comercio electrónico”.
Comisión
Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE/Naciones Unidas) volver
al principio
2.1
Las actividades de facilitación del comercio comenzaron en la CEPE en
1960, a raíz de una iniciativa propuesta por los países nórdicos en
1959, cuando se decidió establecer un grupo de expertos para estudiar
modos de simplificar y normalizar los documentos de las exportaciones.
En 1971, los trabajos de facilitación del comercio se
reorganizaron en el nuevo Grupo de Trabajo sobre la facilitación de
los procedimientos del comercio internacional, también denominado
Grupo de Trabajo 4 o GT.4. Sus actividades se concentraron en dos
sectores, de cada uno de los cuales se encargó un grupo de expertos
(el GE.1 y el GE.2):
el
análisis de las “formalidades” y procedimientos del
comercio incorporados en los requisitos de información (jurídicos,
administrativos, comerciales u operativos) de los participantes en el
comercio internacional; y
el
desarrollo de mejores métodos de transmisión (proceso informático y
teletransmisión) para la información comercial que puedan sustituir
a los documentos tradicionales en papel.
2.2
Entre los participantes figuraban los representantes de los gobiernos
miembros de la CEPE, representantes de órganos nacionales de
facilitación del comercio, las principales organizaciones
internacionales y países que no eran miembros de la CEPE.(14)
2.3
La labor de los dos grupos de expertos se ha orientado a la
consecución de los siguientes objetivos de facilitación del comercio:
-
tratar de mejorar los procedimientos comerciales para ayudar a los
gobiernos y a los participantes en el comercio a ser más eficientes y
eficaces y minimizar al mismo tiempo los retrasos y los costos ...
reduciendo así los obstáculos “artificiales” que impiden
una mayor participación en el comercio mundial;
-
reducir el costo de la documentación utilizada en el comercio
tratando, en colaboración con los intereses y autoridades implicados,
de reducir, simplificar y armonizar en el plano internacional la
información y documentos necesarios para el comercio exterior;
-
normalizar los formatos (electrónicos o en papel) utilizados en las
corrientes de información de las transacciones para la
administración, el comercio y el transporte en el plano internacional;
-
asegurar que las corrientes de información relacionadas con la
distribución de bienes y servicios facilitan y no obstaculizan el
desarrollo industrial nacional y el crecimiento del comercio exterior.
2.4
En febrero de 1997, el GT.4 pasó a ser el Centro de Facilitación de
los Procedimientos y Prácticas en la Administración, el Comercio y
el Transporte (CEFACT) por decisión del Comité de Desarrollo del
Comercio. En marzo de 2000, considerando que la facilitación del
comercio y el comercio electrónico eran fundamentales para las
atribuciones de la CEPE y para lograr una mejor coordinación a nivel
mundial de la facilitación del comercio, la CEPE modificó el nombre
del Centro que pasó a llamarse Centro de Facilitación del Comercio y
Comercio Electrónico (CEFACT/Naciones Unidas) para reflejar sus
nuevas esferas de interés.(15) El CEFACT/Naciones Unidas reorganizó las
tareas del GT.4 para racionalizar la adopción de decisiones,
potenciar las iniciativas de colaboración y delegar las decisiones
técnicas en los expertos sobre el terreno. El Centro trabaja a
través de grupos técnicos informales; permite que en sus reuniones y
estructura de gestión participen plenamente países no miembros de la
CEPE y organizaciones internacionales y ONG reconocidas que estén
interesadas en ello; utiliza los centros de coordinación de las
comisiones regionales interesadas de las Naciones Unidas y tiene un
equipo especial intersecretarías de la CEPE, la UNCTAD y el CCI. El
CEFACT/Naciones Unidas también coopera con empresas privadas y otras
organizaciones intergubernamentales que participan directamente en sus
trabajos.
2.5
El CEFACT/Naciones Unidas ha producido 28 Recomendaciones de la CEPE/Naciones
Unidas para la Facilitación del Comercio,(16) elaboradas a lo largo de
los 37 últimos años. Varias de estas recomendaciones han sido
adoptadas por la Organización Internacional de Normalización (ISO)
como normas ISO internacionales. La primera Recomendación fue el
Formulario clave de las Naciones Unidas, que establece esencialmente
un conjunto de reglas sobre el modo de formular los documentos
nacionales de comercio. Antes de su aplicación, la información
contenida en los numerosos documentos necesarios para el comercio
estaba diseminada en distintos lugares y en formularios diferentes sin
ningún sistema uniforme. Con su aplicación, que se intensificó en
el decenio de 1970, comenzaron a verse los formularios impresos en
papel del mismo tamaño, con entradas de información comunes que
ocupaban una misma posición relativa en cada formulario. En el sector
de los procedimientos comerciales merece señalarse la Recomendación
18 “Medidas para facilitar los procedimientos comerciales
internacionales”. Abarca, entre otras cosas, algunos aspectos de
los procedimientos aduaneros y de la inspección previa a la
expedición. El CEFACT/Naciones Unidas está revisando y actualizando
esta Recomendación. El CEFACT/Naciones Unidas también ha elaborado
un compendio de las recomendaciones sobre la facilitación del
comercio que se está revisando y que está destinado a ser utilizado
como referencia por quienes se ocupan del proceso de simplificar,
armonizar y racionalizar los procedimientos y prácticas comerciales.
2.6
A consecuencia del trabajo realizado en relación con el Formulario
clave de las Naciones Unidas, se reconoció la importancia de los
datos estructurados del comercio y los negocios. Esto dio lugar al
desarrollo de códigos y elementos de datos normalizados para
utilizarlos en el intercambio de información electrónico y en
soporte papel. Esas normas están recopiladas en una publicación
titulada UN Trade Data Element Directory (UNTDED) (Directorio de
Elementos de Datos del Comercio de las Naciones Unidas). En el volumen
I figuran las definiciones de los elementos de datos, incluidos los
utilizados en EDIFACT/Naciones Unidas, y este volumen es una norma de
la ISO (ISO 7372) que mantienen conjuntamente la CEPE y la secretaría
central de la ISO. El volumen III contiene las recomendaciones de la
CEPE.(17)
Intercambio
electrónico de datos (IED)
2.7
El empleo de ordenadores para realizar compraventas entre personas,
entre personas y compañías, entre unas compañías y otras, que se
conoce con el nombre de comercio electrónico, ha contribuido en
medida importante a facilitar el comercio internacional porque reduce
el papeleo que conlleva el hacer negocios. La operación puede hacerse
por Internet, por la Web mundial, por correo electrónico y por el
Intercambio Electrónico de Datos (IED). El IED puede definirse como
el intercambio estructurado de datos entre aplicaciones de distintas
compañías. Los mensajes estructurados se configuran según una
disposición predefinida para introducir la información en un archivo.
En papel eso sería un formulario. En el IED, el formato utilizado se
llama en general EDIFACT/Naciones Unidas o Reglas de las Naciones
Unidas para el intercambio electrónico de datos para la
administración, el comercio y el transporte.
2.8
El EDIFACT/Naciones Unidas es una norma internacional para configurar
y poner en secuencia los datos para el IED. Se elaboró mediante los
trabajos del GT.4 para desarrollar una norma internacional que
sustituyera a las dos normas regionales que habían surgido en los
Estados Unidos y en Europa y que estaban creando dificultades para el
comercio internacional. El EDIFACT/Naciones Unidas es un conjunto de
normas, directorios y directrices para el intercambio electrónico de
datos estructurados, en particular relacionados con el comercio de
bienes y servicios, entre sistemas informáticos independientes de
distintas organizaciones, cualquiera que sea el tipo de ordenador o el
soporte lógico utilizado. En otras palabras, el IED se utiliza para
automatizar el intercambio de datos.
2.9
En el programa de trabajo del CEFACT/Naciones Unidas se realizan
actividades de examen, vigilancia y evaluación de la evolución
actual en el sector de la tecnología de la información, con miras a
incorporar en su trabajo nuevas tecnologías idóneas, como las
relacionadas con el comercio electrónico. En la Recomendación 25 (aprobada
por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas como
recomendación de las Naciones Unidas en julio de 1997) se alienta a
los gobiernos a que utilicen el EDIFACT/Naciones Unidas en sus
administraciones y en sus comunicaciones de IED con el sector privado.
En el anexo II del presente documento figura una descripción de los
aspectos técnicos del IED y del EDIFACT/Naciones Unidas. Hace poco
tiempo, a fin de aprovechar la tecnología de la información, el
CEFACT/Naciones Unidas decidió evaluar la utilización de la
tecnología de Internet y las nuevas técnicas y metodologías para
transferir datos en línea con la labor realizada a lo largo de los
años (Estrategia para el comercio electrónico del CEFACT/Naciones
Unidas, documento TRADE/CEFACT/2000/21, febrero de 2000).
Otros
trabajos de la CEPE/Naciones Unidas
2.10
Otro sector de trabajo tiene relación con las cuestiones jurídicas
que plantean las iniciativas de facilitación del comercio y se basa
en el reconocimiento del hecho de que la supresión de los
impedimentos legales es un requisito clave para el desarrollo y la
facilitación del comercio mundial. Para aplicar su programa de
trabajo en la esfera jurídica, el CEFACT/Naciones Unidas establece
enlaces con otras organizaciones, en particular la Comisión de las
Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI) y la
Cámara de Comercio Internacional (CCI). En marzo de 2000 la plenaria
del CEFACT/Naciones Unidas aprobó una recomendación sobre el Acuerdo
relativo al Comercio Electrónico en la que se propone un modelo para
un enfoque contractual de las operaciones de comercio electrónico.
Ese enfoque toma en consideración la necesidad de establecer un marco
de disposiciones básicas convenidas por las entidades empresariales y
de obrar con la flexibilidad necesaria en las transacciones
comerciales corrientes.
2.11
El Grupo de Trabajo sobre los procedimientos del comercio
internacional del CEFACT/Naciones Unidas se dedica a definir,
simplificar, armonizar y conciliar las prácticas, los procedimientos
y las corrientes de información de los sectores público y privado
que se relacionan con las transacciones comerciales internacionales de
bienes y servicios conexos. Sus principales objetivos son los
siguientes:
-
elaborar instrumentos y recomendaciones pertinentes para la
facilitación del comercio, y propuestas para la revisión, enmienda o
supresión de esas recomendaciones, en cooperación con los demás
grupos de trabajo;
-
evaluar la situación y los adelantos realizados en la aplicación de
medidas de facilitación del comercio; examinar y vigilar
sistemáticamente la aplicación de las recomendaciones sobre
facilitación del comercio; notificar a los demás grupos de trabajo
de las limitaciones determinadas en la esfera de los procedimientos
del comercio internacional;
-
contribuir a la labor relacionada de otras organizaciones
intergubernamentales y no gubernamentales pertinentes, e influir en
esa labor; y
-
suministrar conocimientos pertinentes, y material educativo y de
promoción.
2.12
El Grupo de Trabajo sobre el análisis de los procesos empresariales
del CEFACT/Naciones Unidas se dedica al análisis de los actuales
procesos empresariales, la definición de las limitaciones y la
elaboración de propuestas para introducir cambios apropiados en esos
procesos. Sus principales objetivos son los siguientes:
-
analizar los procesos empresariales pertinentes para la misión y los
objetivos del CEFACT/Naciones Unidas utilizando las técnicas
descriptivas y la metodología comunes que se han convenido en el
Centro;
-
definir las limitaciones que restan eficacia a los procesos
empresariales;
-
formular propuestas, incluso proyectos de recomendación, para
establecer procesos más eficaces;
-
prestar asistencia a otros grupos de trabajo para que comprendan las
propuestas aprobadas y puedan elaborar soluciones, sobre la base de
esas propuestas, para pasar de los procesos empresariales existentes a
nuevos procesos.
Organización
Mundial de Aduanas (OMA) volver
al principio
3.1
La Organización Mundial de Aduanas se fundó en 1953 como Consejo de
Cooperación Aduanera (CCA). Constituida en un principio por 13
países europeos, el número de sus miembros ha aumentado a 151. Todos
los aspectos de la labor de la OMA están estrechamente relacionados
con las cuestiones de la facilitación del comercio. La misión de la
OMA consiste en aumentar la eficiencia de las administraciones de
aduanas en las esferas de cumplimiento de los reglamentos comerciales,
protección de la sociedad y recaudación de ingresos fiscales. Entre
las principales actividades de la OMA figuran las siguientes:
-
examinar los aspectos técnicos de los sistemas aduaneros, así como
los factores económicos conexos y promover la comunicación y
cooperación entre los miembros, así como con otras organizaciones
internacionales;
-
fomentar el desarrollo de los recursos humanos y de las mejoras en los
métodos de gestión y de trabajo de las administraciones de aduanas,
así como compartir las mejores prácticas;
-
preparar proyectos de convención y otros instrumentos jurídicos para
la armonización y la aplicación uniforme de sistemas de aduanas
simplificados y eficaces, y de los procedimientos que rigen el
movimiento transfronterizo de mercancías;
-
hacer recomendaciones para garantizar la interpretación y aplicación
uniformes de los convenios;
-
hacer recomendaciones para la solución de diferencias relativas a la
interpretación o aplicación de los convenios;
-
proporcionar a los gobiernos interesados información o asesoramiento
en cuestiones de aduanas;
-
promover la cooperación entre las administraciones de aduanas y entre
la administración de aduanas y la comunidad mercantil con el fin de
mejorar la comunicación y la facilitación.
3.2
A pesar de que no es posible describir aquí todos los aspectos del
programa de trabajo de la OMA, a continuación se presentan los
diversos instrumentos jurídicos establecidos y mantenidos con el
patrocinio de esta Organización. Debido al vasto acervo de material,
no todos los convenios pueden ser objeto de un trato detallado. Sin
embargo, se describen con más detalle el Convenio de Kyoto, como
Convenio fundamental relativo a los procedimientos aduaneros, y el
Convenio de Estambul sobre la admisión temporal.
Convenio
Internacional para la Simplificación y Armonización de los
Procedimientos Aduaneros (Convenio de Kyoto) 1973
3.3
El Convenio de Kyoto, acordado en mayo de 1973, consta de dos partes.
La primera contiene 19 artículos que establecen las
disposiciones generales indispensables para la aplicación del
instrumento. La segunda consta de 31 anexos (26 de los cuales han
entrado en vigor), cada uno de ellos dedicado a un procedimiento
aduanero específico.(18) Un anexo entra en vigor tan pronto como cinco
Partes Contratantes lo han aceptado. Cada anexo consta de una serie de
definiciones que aclaran los principales términos aduaneros
utilizados y las normas que rigen la aplicación del procedimiento de
que se trate. Esas disposiciones adoptan la forma bien de Normas, cuya
general aplicación e incorporación en la legislación nacional se
consideran indispensables para la armonización y simplificación,
bien de Prácticas recomendadas, que son disposiciones que se estima
que contribuyen a la armonización y simplificación de los
procedimientos aduaneros, y cuya aplicación se considera conveniente.
Ambas categorías de disposiciones pueden ir acompañadas de Notas
destinadas a indicar las formas en que se puede aplicar la Norma o la
Práctica recomendada pertinente.
3.4
El Convenio de Kyoto está abierto a la adhesión de cualquier Estado,
así como de las uniones aduaneras o económicas. En la actualidad, el
Convenio de Kyoto tiene 59 Partes Contratantes. Sus 31 anexos
son instrumentos reales de armonización de procedimientos aduaneros,
puesto que contienen los principios que se han de incorporar en la
legislación nacional. En el momento de la adhesión al Convenio, un
Estado tiene que aceptar como mínimo un anexo. Más adelante, cada
uno de los anexos restantes se puede aceptar por separado. A los
efectos de los derechos y obligaciones de una Parte Contratante, cada
uno de los anexos que haya aceptado junto con el cuerpo del Convenio
constituye un único instrumento jurídico. Los países pueden
seleccionar los anexos que les permitan limitar sus obligaciones a
aquellas secciones determinadas de su legislación que deseen
modernizar o poner en consonancia con la práctica internacional.
3.5
La Partes Contratantes que todavía no estén en situación de aplicar
una determinada disposición de un anexo pueden formular una reserva
respecto de esa disposición, indicando las diferencias entre las
disposiciones de su legislación nacional y las de la Norma o
Práctica recomendada de que se trate. Las diferencias en materia de
interpretación o aplicación se solucionarán mediante la
negociación. Las partes pueden remitir una diferencia al Comité
Técnico Permanente de la OMA, el cual hará recomendaciones para la
solución de esa diferencia.
3.6
Los anexos del Convenio de Kyoto, de A a J, figuran a continuación.
En el anexo III del presente informe se dan más detalles.
Anexo
A: Formalidades previas a la presentación de la declaración de
mercancías
Anexo
B: Despacho para consumo
Anexo
C: Despacho de las mercancías a la exportación
Anexo
D: Origen de las mercancías
Anexo
E: Procedimientos de despacho condicional y tráfico de
perfeccionamiento
Anexo
F: Procedimientos aduaneros especiales
Anexo
G: Relaciones entre las personas dedicadas al comercio internacional y
las administraciones de aduanas
Anexo
H: Controversias e infracciones
Anexo
J: Aplicaciones aduaneras de las computadoras
Convenio
de Kyoto revisado (1999)
3.7
En 1999, la OMA terminó de realizar una revisión completa del
Convenio de 1973. La revisión tenía por objeto proporcionar a las
administraciones de aduanas un conjunto moderno de principios
uniformes que permitiera establecer procedimientos aduaneros sencillos,
eficaces y previsibles y también un control aduanero eficaz. El
Convenio revisado se ha concebido como el programa de normalización y
simplificación de los procedimientos aduaneros para el siglo XXI.
3.8
La revisión se hizo necesaria debido a los cambios radicales
acaecidos en el comercio, los transportes y las técnicas
administrativas desde que se aprobó el Convenio. Otro motivo era que
el Convenio no había contribuido de manera significativa a la
armonización y simplificación de los procedimientos aduaneros en el
mundo. Habida cuenta de la estructura original del Convenio y de las
escasas obligaciones que imponía a las administraciones respecto de
la aplicación de las disposiciones jurídicas, en el entorno moderno
del comercio internacional ese instrumento no contribuye a la meta de
simplificar y armonizar los procedimientos aduaneros. Además, sólo
un pequeño número de Partes Contratantes había aceptado los
distintos anexos, y, asimismo, muchas Partes Contratantes habían
formulado reservas respecto de las disposiciones jurídicas de los
anexos que habían aceptado.
3.9
La revisión se finalizó en junio de 1999 cuando el Consejo de la
Organización Mundial de Aduanas aprobó los textos revisados junto
con un Protocolo de Enmienda que haría efectivas las enmiendas una
vez que entrara en vigor.
3.10
Los artículos existentes del Convenio y las disposiciones de sus
anexos se han revisado y actualizado para velar por que reflejen los
procedimientos modernos y tengan en cuenta las necesidades de los
comerciantes y de las administraciones de aduanas. Se han añadido
nuevas disposiciones y los textos incorporan metodologías modernas
para establecer un equilibrio entre las funciones aduaneras de control
y recaudación de ingresos fiscales, y la de la facilitación del
comercio. La utilización de la tecnología de la información y las
técnicas de gestión de los riesgos se han incorporado a las
disposiciones básicas del Convenio revisado. Así se logrará que las
aduanas desempeñen sus responsabilidades con mayor eficacia y
eficiencia y faciliten el movimiento internacional de mercancías, a
la vez que garantizan que se cumplan plenamente las leyes nacionales.
3.11
La característica fundamental del Convenio revisado es una nueva
estructura que consta de un anexo general y 10 anexos específicos. El
anexo general contiene los procedimientos y prácticas básicos para
el despacho de mercancías que son comunes a todos los procedimientos
aduaneros. La aceptación y aplicación del anexo general son
obligatorias para las Partes Contratantes. Este anexo clave contiene
10 capítulos y abarca sectores relacionados con el despacho de
mercancías, el pago de derechos e impuestos, la cooperación aduanera
en materia de comercio, la información que han de suministrar los
clientes y las apelaciones relacionadas con todas las cuestiones
aduaneras, sectores que interesan tanto a las administraciones de
aduanas como a los comerciantes. También abarca el control aduanero
mediante, entre otras cosas, la gestión de los riesgos, los controles
basados en auditorías y la asistencia administrativa mutua entre las
administraciones de aduanas y con las organizaciones exteriores, así
como la utilización de la tecnología de la información que es la
clave para elaborar procedimientos sencillos y, a la vez, asegurar un
control aduanero adecuado.
3.12
No se pueden formular reservas respecto de las Normas y las Normas
transitorias del anexo general. Sin embargo, habida cuenta de que
muchos países tal vez no puedan suscribir de inmediato determinadas
Normas, el Convenio revisado establece un período de transición para
las Partes Contratantes actuales y nuevas a fin de que introduzcan en
su legislación nacional los cambios que sean necesarios para aplicar
las disposiciones. Las Partes Contratantes tendrán un plazo de hasta
tres años para aplicar las Normas y cinco años para aplicar las
Normas transitorias.
3.13
El Convenio revisado tiene 10 anexos específicos que contienen en
total 25 capítulos, cada uno de los cuales se refiere a un
procedimiento aduanero distinto. Las Partes Contratantes sólo tienen
que adherirse a los anexos específicos y/o capítulos que aplican sus
administraciones. Como en el caso del anexo general, las Normas son
obligatorias y vinculantes para las Partes Contratantes que acepten
uno o varios anexos y/o capítulos, y existe el mismo período de
transición para la aplicación de las Normas. Sin embargo, se pueden
formular reservas respecto de las prácticas recomendadas de los
anexos específicos.
3.14
Un Comité de gestión que deberá reunirse por lo menos una vez al
año administrará el Convenio revisado. De este modo, se
garantizarán que se mantengan actualizadas las disposiciones del
Convenio y, de ser necesario, se revisen en el momento oportuno para
satisfacer las necesidades de las aduanas y del comercio. El Comité
de Gestión también está facultado para prorrogar el plazo de
aplicación de las disposiciones del anexo general y de los anexos
específicos de las Partes Contratantes que los soliciten.
3.15
El Convenio revisado contiene directrices amplias para cada uno de los
anexos. Durante el proceso de revisión se reconoció que era esencial
elaborar directrices de aplicación de los procedimientos aduaneros
simplificados para que las administraciones de aduanas pudieran
aplicar de modo satisfactorio los principios contenidos en el Convenio.
Para cada procedimiento se han elaborado directrices sobre la
simplificación mediante el uso de técnicas eficaces de control y la
automatización, que incluyen un ejemplo de las mejores prácticas. El
Comité de Gestión actualizará periódicamente esas directrices a
fin de proporcionar información sobre las prácticas nuevas y
modernas, las cuales serán más adelante la base de los textos
jurídicos de los anexos del Convenio.
3.16
El Convenio revisado entrará en vigor en virtud de un Protocolo de
Enmienda. Cuarenta de las actuales Partes Contratantes tendrán que
adherirse al Protocolo para que éste entre en vigor. A julio de 2000,
cinco Partes Contratantes se han adherido al Protocolo y nueve lo han
firmado con sujeción a su ratificación. Muchas otras Partes
Contratantes están llevando a cabo las consultas internas y los
procesos legislativos necesarios para su adhesión al Protocolo. La
secretaría de la OMA está organizando una serie de misiones de
asistencia técnica y seminarios regionales para promover el Convenio
revisado y prestar asistencia a las Partes Contratantes que deseen
adherirse a su instrumento.
3.17
El texto del anexo general del Convenio, así como un índice de los
anexos específicos figuran en los anexos III y IV del presente
documento.
Convenio
aduanero relativo a la admisión temporal (Convenio de Estambul)
3.18
El Convenio de Estambul, que entró en vigor el 27 de noviembre de
1993, combina en un instrumento jurídico todos los acuerdos
existentes que abarcan la admisión temporal de mercancías en un
Estado o unión aduanera procedentes de otro Estado o unión aduanera
y crea un marco para dar cabida a las prescripciones futuras. El
Convenio prevé asimismo seguir usando el cuaderno ATA (carnet de
passage en douane pour l'admission temporaire) para la admisión
temporal, y amplía su aplicación. En la actualidad cuenta 35 Partes
Contratantes más 8 signatarios sujetos a ratificación. Está abierto
a la adhesión de cualquier Estado o unión aduanera o económica.
Como se espera que durante algún tiempo no todos los que aplican el
régimen de cuadernos ATA y CPD (carnet de passage en douane) serán
Partes Contratantes en el Convenio de Estambul, el Consejo de la OMA
ha adoptado una recomendación por la que invita a las Partes
Contratantes a adoptar los cuadernos ATA y CPD independientemente de
que sean expedidos en el marco del Convenio de Estambul o de otros
instrumentos jurídicos.
3.19
El cuerpo del Convenio consiste en 34 artículos que representan los
principales principios y disposiciones indispensables para la
aplicación uniforme del instrumento, tales como alcance,
administración, adhesión y procedimientos de enmienda. Las
principales disposiciones prevén que cada Parte Contratante puede
exigir la presentación de un documento y una fianza para la admisión
temporal. La fianza no excederá de la cuantía de los derechos de
importación más los impuestos de los que las mercancías quedan
exoneradas condicionalmente. Se han acordado en los anexos
específicos períodos mínimos de 6 ó 12 meses para la
reexportación.
3.20
El Convenio tiene 13 anexos, de los que cada Parte Contratante ha de
aceptar el anexo A (relativo a los documentos para la admisión
temporal, cuadernos ATA y CPD), y por lo menos otro anexo.
Anexo
A: relativo a los documentos para la admisión temporal (cuadernos ATA
y CPD)
Anexo
B.1: relativo a las mercancías destinadas a exhibiciones o
exposiciones, ferias, reuniones o acontecimientos similares
Anexo
B.2: relativo al equipo profesional
Anexo
B.3: relativo a contenedores, paletas, envases, muestras y otras
mercancías importadas en relación con una operación comercial
Anexo
B.4: relativo a las mercancías importadas en relación con una
operación de fabricación
Anexo
B.5: relativo a las mercancías importadas con fines educativos,
científicos o culturales
Anexo
B.6: relativo a los efectos personales de los viajeros y mercancías
importadas con fines deportivos
Anexo
B.7: relativo al material de publicidad turística
Anexo
B.8: relativo a las mercancías importadas como tráfico fronterizo
Anexo
B.9: relativo a las mercancías importadas con fines humanitarios
Anexo
C: relativo a los medios de transporte
Anexo
D: relativo a los animales
Anexo
E: relativo a las mercancías importadas con exoneración parcial de
los derechos e impuestos de importación.
3.21
Hasta la fecha, sólo han entrado en vigor los anexos A, B.1, B.2, B.5
y B.6. Los demás anexos no han alcanzado todavía el número mínimo
de cinco signatarios. Tanto las disposiciones del cuerpo del Convenio
como los anexos van acompañados de comentarios explicativos
destinados a facilitar la aplicación de las disposiciones. El anexo V
del presente documento contiene información más detallada acerca de
los anexos del Convenio de Estambul.
3.22
Otros instrumentos que se ocupan exclusiva o principalmente de la
admisión temporal que figuran en los anexos pertinentes del Convenio
de Estambul se cancelarán y se sustituirán para las Partes
Contratantes que hayan aceptado esos anexos.
Convenio
Internacional sobre el Sistema Armonizado de Designación y
Codificación de Mercancías
3.23
El Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (Sistema
Armonizado) es una nomenclatura internacional de productos que está
en vigor desde el 1º de enero de 1988. Se aplica principalmente a las
operaciones de aduanas, como la clasificación y la valoración,
aunque también es útil en las esferas de compilación de
estadísticas del comercio, y de normas de origen y en toda clase de
transacciones comerciales internacionales (transportes, seguros,
etc.). Las listas de la OMC de casi todos los Miembros se basan en el
Sistema Armonizado, lo que significa que más del 95 por ciento
del comercio mundial se lleva a cabo en el marco de ese Sistema. El
Sistema Armonizado agrupa los rubros de productos en 96 capítulos,
1.241 partidas y más de 5.000 subpartidas. Proporciona, además,
una estructura legal y lógica para la clasificación arancelaria. Con
el fin de mantener actualizado el Sistema Armonizado y tener en cuenta
la evolución de la tecnología y la aparición de nuevos productos,
el Convenio prevé enmiendas periódicas. Se han efectuado ya dos
revisiones (en 1992 y 1996) y se ha de proceder a una tercera en el
año 2002.
3.24
El Sistema Armonizado (SA) contribuye a la facilitación del comercio
internacional al proporcionar una base común para la clasificación
de las mercancías. El Convenio sobre el SA tiene actualmente 102
Partes Contratantes, y unos 170 países aplican nomenclaturas de
productos para los aranceles aduaneros y las estadísticas del
comercio basadas en el SA (octubre de 1998). Para garantizar la
interpretación y la aplicación uniformes de los textos jurídicos
relativos al SA, la OMA ha puesto en ejecución una serie de programas
que comprenden, entre otras cosas, la reglamentación sobre las
cuestiones de clasificación y sobre las diferencias existentes en
esta materia, la difusión por Internet de la información relativa a
la clasificación (www.wcoomd.org), el desarrollo de las
infraestructuras y mejores prácticas de los países en desarrollo, en
materia de clasificación, los programas de información sobre la
clasificación previa a la declaración y la elaboración de una base
de datos de mercancías (CD-ROM) que proporcione una clasificación
del SA de más de 200.000 mercancías objeto de comercio.
Convenio
Internacional sobre asistencia mutua administrativa para la
prevención, investigación y represión de las infracciones de
aduanas (Convenio de Nairobi)
3.25
En vista de la expansión generalizada de las infracciones en materia
de aduanas en todos los países, el Consejo de la OMA sintió en 1974
la necesidad de ir más allá del desarrollo y la promoción de
acuerdos bilaterales y multilaterales, que hasta entonces eran los
instrumentos normalizados de cooperación aduanera. El Convenio de
Nairobi fue redactado entre 1974 y 1977 con el fin de combatir el
fraude aduanero. Consta de un cuerpo principal y 11 anexos, uno de los
cuales ha de ser aceptado, como mínimo, por cada Parte Contratante.
No se permite la aceptación con reservas (artículo 18). Como
principio básico, “las administraciones de aduanas se prestarán
asistencia mutua con miras a prevenir, investigar y reprimir las
infracciones de aduanas”. El Convenio se basa en el concepto de
la reciprocidad: una Parte Contratante tiene obligación de prestar
asistencia a otra Parte Contratante únicamente en la medida en que
ambas hayan aceptado el mismo anexo. El Convenio de Nairobi cuenta en
la actualidad 34 Partes Contratantes. Están en vigor la totalidad de
los 11 anexos (cada anexo entra en vigor tras la aceptación por, al
menos, dos Partes Contratantes) y esos anexos se enumeran en el anexo
VI del presente documento. El Consejo de la OMA, con asistencia del
Comité de Ejecución, administra el Convenio.
3.26
En 1996, la OMA actualizó su “modelo de acuerdo bilateral sobre
asistencia mutua para la adecuada aplicación de la ley de aduanas y
para la prevención, investigación y represión de las infracciones
de aduanas” de 1967. El acuerdo modelo establece y explica una
serie de disposiciones que habrá que considerar al formular un
acuerdo bilateral.
Otras
convenciones aduaneras administradas por la OMA
3.27
Las siguientes convenciones aduaneras, cuyos detalles se pueden
consultar en el anexo VII, se destinaban a solucionar algunos
problemas específicos de aduanas:
-
sobre la importación temporal y el envasado
-
sobre la importación temporal de equipo profesional
-
acerca de las facilidades de aduanas para la importación de
mercancías para su uso en exhibiciones y exposiciones, ferias,
reuniones o acontecimientos similares
-
sobre el material de bienestar social para gente de mar
-
sobre la importación temporal de equipo científico
-
sobre la importación temporal de material pedagógico
-
sobre el cuaderno ATA o la admisión temporal de mercancías (Convenio
ATA)
-
sobre el tránsito internacional de mercancías (Convenio ITI)
-
sobre contenedores, 1972.(19)
Otros
instrumentos y programas
3.28
La OMA ha redactado Recomendaciones que no tienen carácter vinculante.
Son instrumentos para mejorar las técnicas aduaneras de las
administraciones nacionales de aduanas, “se tiene intención de
que sean aceptados por el mayor número de Estados posible, que
incluyan facilidades sobre las que ya existe un amplio acuerdo y
determinen con precisión el alcance de cualesquiera facilidades
concedidas”. Los miembros de la OMA indican su aceptación de una
recomendación y, en algunos casos, aceptan sus disposiciones con
reservas. Se han formulado recomendaciones en cinco esferas, según se
indica en el anexo VIII.
3.29
Las Normas Aduaneras Internacionales, formuladas por la OMA, tienen
por finalidad orientar a las administraciones de aduanas al abordar
ciertas cuestiones específicas en materia de aduanas. Cada norma se
ocupa de un punto concreto de la técnica aduanera y establece los
principios fundamentales que se han de incorporar en la legislación o
reglamentación de aduanas. Esas normas se revisarán e incorporarán
según proceda en las directrices del Convenio de Kyoto revisado.
Véase una lista de las normas existentes en el anexo IX.
3.30
La OMA ha preparado “Directrices relativas a expediciones para
las que se solicita el despacho inmediato” a fin de que las
administraciones de aduanas dispusieran de un instrumento para
proceder a un rápido despacho y mantener al mismo tiempo el control
aduanero en lo que respecta a las expediciones que se deben despachar
de inmediato. Se proporcionan directrices sobre la documentación
necesaria para el despacho, la valoración, el despacho condicional e
incondicional, así como a la diferenciación entre las expediciones
de alto y bajo valor. Las directrices no tienen carácter jurídico ni
son vinculantes. Los principios del nuevo anexo general del Convenio
de Kyoto revisado reflejan los principios contenidos en esas
Directrices. Hace poco la OMA observó que en lenguaje corriente se
utilizaba la expresión “Directrices para la expedición urgente”
al hablar de esas Directrices, aunque éstas deberían aplicarse a
todas las expediciones para las que se solicitaba el despacho
inmediato. Se ha convenido en que esas directrices se denominen “Directrices
para el despacho inmediato”. También se ha convenido en revisar
las prescripciones en materia de documentación para las distintas
categorías de mercancías abarcadas por estas Directrices y para
tener en cuenta los cambios en las prescripciones aduaneras y
comerciales ocurridos desde que se adoptaron las Directrices. Se
prevé que éstas se revisarán y estarán listas para su aplicación
a fines de 2001.
3.31
La OMA ha publicado tres Resoluciones relativas a la abolición del
manifiesto de viajeros respecto de los pasajeros que llegan o salen
por aire; facilidades aduaneras para turistas; y la abolición del
control de los seguros de los vehículos automóviles en las fronteras.
Integridad
de las administraciones de aduanas
3.32
La comunidad aduanera internacional reconoció la necesidad de abordar
eficazmente el problema de la integridad en la interfaz comercio/aduana
y en 1993 la OMA adoptó la Declaración de Arusha, en la cual se pide
lo siguiente:
-
una legislación de aduanas clara y precisa, aranceles de importación
moderados, un número limitado de tipos arancelarios, una
reglamentación administrativa del comercio reducida al mínimo, y el
menor número posible de exenciones a las normas comunes;
-
procedimientos aduaneros simples, coherentes, no discrecionales y de
fácil acceso, que permitan interponer recursos jurídicos;
-
la utilización de procesos automatizados;
-
la aplicación de medidas apropiadas en materia de gestión de
recursos humanos, entre ellas una política de rotación y
reasignación de los puestos del personal, una política juiciosa de
contratación, una formación adecuada y una remuneración suficiente;
-
una mayor responsabilidad de los jefes directos en la identificación
de las deficiencias;
-
auditorías internas y externas más eficaces;
-
una mayor lealtad y orgullo entre los funcionarios de aduanas;
-
unas directrices claras sobre el código de conducta que se espera de
los funcionarios de aduanas;
-
una relación abierta y transparente con los medios empresariales.
3.33
La secretaría de la OMA organizó en Bruselas, en abril de 1998, un
debate abierto sobre esta cuestión. El Foro sobre la integridad en
las aduanas contó con la asistencia de directores de administraciones
de aduanas, organizaciones internacionales competentes (OCDE, CCI,
Interpol, Transparency International) y representantes de los medios
empresariales.
3.34
Las recomendaciones formuladas en el Foro se examinaron en la reunión
anual del Consejo de la OMA que se celebró en Marruecos en junio de
1998 y se decidió establecer un Grupo de Trabajo sobre la integridad
encargado de elaborar un Plan de Acción sobre la integridad para
ayudar a los Miembros a aplicar las disposiciones de la Declaración
de Arusha y mejorar la integridad de sus administraciones. Desde
entonces el Grupo de Trabajo se ha reunido tres veces y ha preparado
un Plan de Acción amplio que fue aprobado por el Consejo en junio de
1999.
3.35
Como parte del Plan de Acción sobre la integridad de la OMA, la
secretaría de la organización, con asistencia de las
administraciones de varios miembros, se ha ocupado de lo siguiente:
-
elaborar una guía de autoevaluación de la integridad para ayudar a
las administraciones a examinar sus propios sistemas y procedimientos
y determinar los sectores en los cuales hay que efectuar mejoras;
-
preparar y dirigir un seminario sobre la integridad para ayudar a las
administraciones de los Miembros a diseñar y aplicar planes de
acción sobre la integridad basados en sus propias necesidades y sus
entornos singulares. Hasta la fecha se han organizado seminarios de
carácter nacional en la República Checa, Sri Lanka, Zambia, la India
y Viet Nam y de carácter regional en el Japón, Lesotho y Australia;
-
preparar un código modelo de ética y conducta que los Miembros
pueden utilizar para elaborar un código de conducta apropiado o, de
lo contrario, revisar y perfeccionar un código existente;
-
establecer un centro de asesoramiento en materia de integridad que
tiene por objeto brindar acceso a los Miembros a una amplia gama de
información y material relacionados con la integridad.
Programa
de Reforma y Modernización de las Aduanas
3.36
El Programa de Reforma y Modernización de las Aduanas tiene un
enfoque amplio con objeto de contribuir a mejorar el desempeño de las
administraciones de aduanas en general y satisfacer las crecientes
expectativas de la sociedad, los medios empresariales y los gobiernos.
El Programa es un conjunto de instrumentos de gestión que se pone a
disposición de las administraciones de aduanas para ayudarles a
comprender mejor las exigencias de su entorno exterior e interior en
constante evolución, y a desarrollar las capacidades y aptitudes de
autoevaluación para ejecutar un programa amplio y sostenible de
mejoras y cambios en materia de organización.
3.37
El programa actual consta de varias fases. En primer lugar, se
emprende una misión inicial para determinar las necesidades de la
administración y si está en condiciones de ejecutar el programa. En
esta misión se entrega a las administraciones un paquete de
orientación aduanera para funcionarios encargados de formular las
políticas en el cual se explica el papel de las administraciones de
aduanas modernas y su importancia para la sociedad, los medios
empresariales y los gobiernos. Durante la misión inicial se presta
atención a la necesidad de obtener el compromiso político y los
recursos financieros necesarios tanto del gobierno participante, como
del sector privado. En la segunda fase se realiza una misión
intensiva de diagnóstico y planificación para ayudar al personal
directivo clave de las aduanas a efectuar una evaluación amplia de la
situación actual y elaborar una gama de soluciones prácticas y
sostenibles. El principal resultado de esta fase es la elaboración de
un plan de ejecución convenido. Según la naturaleza de las
soluciones identificadas durante la fase de diagnóstico se pueden
emprender nuevas misiones de seguimiento y evaluación. Del mismo modo,
según la naturaleza de las estrategias de corrección que se hayan
definido, la OMA puede ayudar a las administraciones de los Miembros
mediante la prestación de asistencia técnica en las esferas de
competencia de la OMA o ayudando a las administraciones participantes
a determinar otras fuentes de apoyo de los donantes.
3.38
El Programa de reforma y modernización de las aduanas ha sido
aplicado en Letonia, el Senegal y Uganda, y se halla en curso de
ejecución en Cuba, Lituania, Mauricio, Namibia, Sri Lanka y Viet Nam
y, a nivel regional, en la Comunidad para el Desarrollo del África
Meridional (SADC). El Programa está actualmente en la fase
preparatoria en Bangladesh y Mongolia.
3.39
La OMA ha establecido los instrumentos de aplicación y ha impartido
formación a 150 funcionarios de aduana con experiencia en la
utilización de estos instrumentos; además, mantiene un equipo de
promotores acreditados que prestan apoyo a los países beneficiarios
en su proceso de autoevaluación. Actualmente, la secretaría de la
OMA está examinando el contenido del Programa para seguir mejorando
su eficacia y garantizar que siga siendo pertinente para las
necesidades de las administraciones de los miembros.
Otras
actividades de asistencia técnica de la OMA
3.40
Los principales objetivos del programa de formación y asistencia
técnica de la OMA son los siguientes:
-
asegurarse del cumplimiento y la aplicación uniforme de los convenios,
instrumentos y recomendaciones relativos a las aduanas (por ejemplo,
la Declaración única de mercancías) elaborados y administrados por
la OMA;
-
mejorar la eficacia y eficiencia de las administraciones de aduanas en
la observancia de los reglamentos y en la prestación de servicios de
calidad a la sociedad, los medios empresariales y los gobiernos;
-
ayudar a las administraciones de aduanas de los miembros a reformar y
modernizar sus organizaciones, emplear tecnologías modernas para
introducir mejores prácticas de gestión y administrar mejor sus
recursos humanos (elaboración de un sistema de formación, mayor
transparencia en los procedimientos) y a mejorar el comportamiento
ético de su personal.
3.41
La OMA ofrece 38 tipos de programas de formación en las siguientes
esferas: Sistema Armonizado, valoración en aduana, origen de las
mercancías, procedimientos aduaneros, computadorización de los
servicios aduaneros, observancia, y organización y desarrollo de los
recursos humanos en las administraciones de aduanas. La OMA ha
elaborado 66 módulos de formación destinados a facilitar la
formación de los funcionarios de aduanas. La OMA organiza anualmente
250 seminarios, cursos de formación y misiones de expertos.
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