DS: Indonésie — Mesures concernant l'importation de viande de poulet et de produits à base de poulet

Contexte

Ce différend concerne les importations de viande de poulet et de produits à base de poulet en Indonésie, qui ont effectivement chuté jusqu'à presque zéro depuis 2006 (morceaux de poulet) et 2009 (poulets entiers). Le Brésil a présenté des allégations à l'égard de deux catégories de mesures:

1. Une prohibition générale (non écrite) alléguée résultant du fonctionnement combiné de plusieurs mesures restrictives pour le commerce différentes (éléments constitutifs); et
    
2. six mesures restrictives pour le commerce individuelles concernant ce qui suit:
   1. la non-inclusion de certains produits à base de poulet dans la liste des produits qui peuvent être importés;
       
   2. la limitation des importations de viande de poulet et de produits à base de poulet à certaines utilisations prévues;
       
   3. le retard injustifié allégué de l'Indonésie en ce qui concerne l'homologation des certificats sanitaires vétérinaires pour les produits à base de poulet en provenance du Brésil;
       
   4. certains aspects du régime de licences d'importation de l'Indonésie;
       
   5. la surveillance et la mise en œuvre des prescriptions en matière d'abattage et d'étiquetage halal pour la viande de poulet et les produits à base de poulet importés établies par différentes réglementations indonésiennes; et
       
   6. les restrictions en matière de transport des produits importés appliquées au moyen d'une obligation de transport direct depuis le pays d'origine jusqu'aux points d'entrée en Indonésie.

Quatre des six mesures restrictives pour le commerce individuelles (de a à d ci-dessus) étaient également des éléments constitutifs de la prohibition générale (non écrite) alléguée.

Les deux principaux instruments juridiques sur lesquels reposaient les mesures en cause ont été abrogés et remplacés deux fois au cours de la procédure de groupe spécial. Le Brésil a demandé au Groupe spécial d'examiner les mesures telles qu'indiquées dans sa demande d'établissement d'un groupe spécial et telles que promulguées au moyen des deuxième et troisième ensembles d'instruments juridiques. L'Indonésie a allégué qu'au moyen du troisième ensemble d'instruments juridiques, trois des mesures étaient arrivées à expiration. Le Groupe spécial a examiné les mesures telles que décrites dans la première communication écrite du Brésil (deuxième ensemble d'instruments juridiques) et a aussi tenu compte du troisième ensemble d'instruments juridiques, à la fois pour 1) traiter la question de l'expiration et 2) examiner les nouvelles dispositions dans le cadre des allégations du Brésil, lorsque sa compétence le lui permettait. Un membre de Groupe spécial n'a pas souscrit à cette approche. Son opinion séparée est incluse dans le rapport du Groupe spécial.

Constatations du Groupe spécial

Le Brésil a présenté des allégations conformément aux articles III:4 et XI du GATT de 1994, à l'article 4:2 de l'Accord sur l'agriculture, à l'article 3:2 de l'Accord sur les procédures de licences d'importation et à l'article 8 et à l'Annexe C.1 a) de l'Accord SPS. L'Indonésie a invoqué des moyens de défense au titre de l'article XX du GATT de 1994 concernant la sécurité sanitaire des produits alimentaires et l'application des prescriptions halal et de la protection des consommateurs.

Le Groupe spécial a commencé par un examen des allégations concernant chacune des six mesures restrictives pour le commerce individuelles, puis a examiné les allégations concernant la prohibition générale (non écrite) alléguée.

Le Groupe spécial a constaté que la non-inclusion de certains produits à base de poulet dans la liste des produits qui pouvaient être importés en Indonésie pouvait être considérée comme une “interdiction légale” et était incompatible avec l'article XI du GATT de 1994. En outre, en soupesant et en mettant en balance tous les facteurs du “critère de la nécessité” au titre de l'article XX d) du GATT de 1994, il a constaté que cette mesure n'était pas justifiée au regard de l'article XX du GATT de 1994. Il a également constaté que cette mesure n'avait pas cessé d'exister du fait de la promulgation du troisième ensemble d'instruments juridiques et continuait à s'appliquer de la même manière. Il a appliqué le principe d'économie jurisprudentielle à l'allégation du Brésil au titre de l'article 4:2 de l'Accord sur l'agriculture.

En ce qui concerne la limitation des importations de viande de poulets et de produits à base de poulet à certaines utilisations prévues, le Groupe spécial a constaté que cette mesure fonctionnait comme une restriction à l'importation au sens de l'article XI du GATT de 1994 et n'était pas justifiée au regard de l'article XX du GATT de 1994. En outre, il a constaté que cette mesure n'avait pas cessé d'exister avec la promulgation du troisième ensemble d'instruments juridiques, puisque les utilisations autorisées étaient toujours limitées. Pour évaluer la conformité de cette mesure, telle que promulguée au moyen du troisième ensemble d'instruments juridiques, il a commencé son analyse par l'article III:4 du GATT de 1994, à la lumière de l'existence d'une mesure interne équivalente. Il a scindé son analyse selon les deux composants de la mesure telle que promulguée au moyen du troisième ensemble d'instruments juridiques, à savoir la prescription voulant que les poulets soient vendus dans des endroits équipés d'installations de stockage frigorifique et les dispositions concernant l'application de la mesure. Il n'a pas constaté que la prescription relative au stockage frigorifique était incompatible avec l'article III:4 du GATT de 1994. Cependant, il a constaté que les dispositions d'exécution étaient incompatibles avec l'article III:4 du GATT de 1994 car elles entraînaient un désavantage concurrentiel pour les produits importés. Il a également constaté que l'Indonésie n'avait pas présenté d'éléments prima facie pour justifier l'infraction à l'article III:4 et a donc constaté que les dispositions d'exécution n'étaient pas justifiées au regard de l'article XX b) du GATT de 1994. Compte tenu de ses constatations au titre de l'article III:4 du GATT de 1994, il a appliqué le principe d'économie jurisprudentielle et n'a pas analysé la mesure telle que promulguée au moyen du troisième ensemble d'instruments juridiques au titre de l'article XI du GATT de 1994 et de l'article 4:2 de l'Accord sur l'agriculture.

Le Brésil a contesté certains aspects du régime de licences d'importation de l'Indonésie comme étant incompatibles avec l'article XI:1 du GATT de 1994 et l'article 4:2 de l'Accord sur l'agriculture d'une part, et avec l'article 3:2 de l'Accord sur les licences d'importation d'autre part.

1. Créneaux de présentation des demandes et périodes de validité: Le Groupe spécial a constaté que la mesure unique composée des créneaux de présentation des demandes et des périodes de validité, tels que promulgués au moyen du deuxième ensemble d'instruments juridiques, était incompatible avec l'article XI:1 du GATT de 1994 et n'était pas justifiée au regard de l'article XX d) du GATT de 1994. En analysant cette mesure, telle que promulguée au moyen du troisième ensemble d'instruments juridiques, le Groupe spécial a constaté que les créneaux de présentation des demandes et les périodes de validité, en tant que mesure unique, étaient arrivés à expiration. Cependant, en évaluant la nouvelle période de validité, telle que promulguée au moyen du troisième ensemble d'instruments juridiques, il a constaté que le Brésil n'avait pas présenté d'éléments prima facie.
    
2. Conditions fixes des licences: Le Groupe spécial a constaté qu'en ce qui concerne la limitation des points d'entrée et de la quantité de produits importés, les conditions fixes des licences, telles que promulguées au moyen du deuxième ensemble d'instruments juridiques, étaient incompatibles avec l'article XI:1 du GATT de 1994 et n'étaient pas justifiées au regard de l'article XX d) du GATT de 1994. En ce qui concerne cette mesure telle que promulguée au moyen du troisième ensemble d'instruments juridiques, il a constaté que les conditions fixes des licences continuaient de s'appliquer de la même manière que dans le deuxième ensemble d'instruments juridiques et que, par conséquent, ses constatations antérieures sur les articles XI et XX d) du GATT de 1994 continuaient d'être applicables à cet égard.
    
3. Régime d'importation discrétionnaire: Enfin, en ce qui concerne l'allégation du Brésil concernant le régime d'importation discrétionnaire, le Groupe spécial a constaté que le Brésil n'avait pas présenté d'éléments prima facie concernant l'un des aspects discrétionnaires allégués du régime de licences d'importation de l'Indonésie et a également constaté qu'il n'était pas compétent pour analyser les deux autres aspects de ce régime dont il était allégué qu'ils étaient discrétionnaires.

Le Groupe spécial a appliqué le principe d'économie jurisprudentielle et n'a pas examiné les allégations au titre de l'article 4:2 de l'Accord sur l'agriculture et de l'article 3:2 de l'Accord sur les licences d'importation.

En ce qui concerne l'allégation du Brésil selon laquelle il y avait un retard injustifié dans l'homologation du certificat sanitaire vétérinaire, le Groupe spécial a noté qu'un Membre ne pouvait pas retarder l'achèvement d'une procédure d'homologation SPS en s'appuyant sur le fait qu'il manquait des renseignements non liés aux questions SPS du requérant. Il a constaté que, puisque l'Indonésie interrompait le processus d'homologation du fait de la non-présentation de renseignements concernant les garanties halal (renseignements non liés aux questions SPS) par le Brésil, elle avait causé un retard injustifié dans l'homologation du certificat sanitaire vétérinaire, ce qui est incompatible avec l'article 8 et l'Annexe C.1 a) de l'Accord SPS.

En ce qui concerne la mesure relative à la surveillance et à la mise en œuvre des prescriptions en matière d'abattage et d'étiquetage halal pour la viande de poulet et les produits à base de poulet importés établies par différentes réglementations indonésiennes, le Groupe spécial a constaté que le Brésil n'avait pas démontré l'existence d'un traitement moins favorable entre le poulet national et le poulet importé congelé, au sens de l'article III:4 du GATT de 1994.

En ce qui concerne la prescription visant le transport, le Groupe spécial a constaté que le Brésil n'avait pas démontré en quoi cette mesure constituait une violation de l'article XI du GATT de 1994 ou de l'article 4:2 de l'Accord sur l'agriculture. Il a conclu que, lue conjointement avec d'autres dispositions des lois et règlements pertinents de l'Indonésie, la disposition contestée autorisait le transit (y compris le transbordement).

Le Groupe spécial a constaté que le Brésil n'avait pas démontré l'existence de la prohibition générale (non écrite) alléguée. S'appuyant sur les éléments de preuve présentés par le Brésil, il a conclu que ce dernier n'avait pas démontré de manière suffisante qu'il y avait un lien entre un objectif de politique générale visant l'autosuffisance, tel qu'allégué par le Brésil, et les mesures restrictives pour le commerce spécifiques prises par l'Indonésie ou une mise en œuvre, dans le futur, de cet objectif de politique générale au moyen de l'adoption de mesures restrictives pour le commerce.

 

Mesures en cause

En juin 2019, le Brésil a demandé à l'Organe de règlement des différends (ORD) d'établir un groupe spécial chargé d'examiner la mise en conformité de l'Indonésie avec les recommandations et décisions de l'ORD relatives à quatre mesures concernant les importations de produits de volaille en provenance du Brésil.

Principales constatations

Le Groupe spécial a constaté que l'Indonésie continuait de retarder de manière injustifiée l'approbation SPS des produits de volaille du Brésil, en violation de l'article 8 et de l'annexe C 1) a) de l'Accord SPS. Il a établi que le retard dans l'examen de la demande du Brésil ne pouvait pas être excusé par l'une quelconque des raisons invoquées par l'Indonésie, telles que les calendriers internes et l'absence d'experts. Selon le Groupe spécial, un Membre de l'OMC devait faire en sorte que la conception des procédures internes et les ressources disponibles garantissaient le traitement des demandes d'approbation SPS sans retard injustifié.

Le Groupe spécial a rejeté l'allégation du Brésil selon laquelle une prescription imposant que les produits à base de poulet soient énumérés dans les lois ou réglementations pertinentes pour que leur importation soit autorisée consistait, dans sa version actuelle, en une prohibition ou restriction à l'importation au sens de l'article XI:1 du GATT de 1994. De l'avis du Groupe spécial, tant que les produits à base de poulet spécifiques figuraient sur la liste, il n'existait aucun obstacle juridique à leur importation qui pourrait être considéré comme une interdiction d'importer. Il était également d'avis que le Brésil n'avait pas montré que la simple possibilité de retirer des produits de la liste pouvait restreindre les importations de volaille. Pour le Groupe spécial, une telle possibilité ne découlait pas de la mesure elle-même mais relevait plutôt de la compétence générale en matière de réglementation de l'organisme public indonésien pertinent. Sur la base d'une version antérieure de la mesure, le Groupe spécial a constaté que le fait qu'un produit ne figurait pas sur la liste et qu'il ne pouvait pas être importé équivalait à une prohibition à l'importation au sens de l'article XI:1 du GATT de 1994.

Le Groupe spécial a aussi estimé que certaines conditions de vente et de distribution des produits de volailles en Indonésie étaient discriminatoires. La majorité des membres du Groupe spécial ont constaté que les mesures soumettaient les importateurs à des sanctions pour la vente de produits de volaille à des acheteurs qui n'avaient pas d'installations de stockage frigorifique, alors qu'aucune sanction de ce type ne s'appliquait aux producteurs nationaux. Pour la majorité des membres du Groupe spécial, cela équivalait à un traitement moins favorable incompatible avec l'article III:4 du GATT de 1994. Un membre du Groupe spécial ne partageait pas l'avis de la majorité, estimant que les sanctions pertinentes s'appliquaient uniquement aux installations de stockage frigorifique de l'importateur lui-même. Ce membre du Groupe spécial était d'accord avec l'Indonésie sur le fait que les obligations en matière de stockage frigorifique plus en aval dans la chaîne de distribution étaient réglementées par les dispositions indonésiennes en matière de sécurité sanitaire des produits alimentaires et qu'elles s'appliquaient de la même manière aux produits de volaille importés qu'à ceux d'origine nationale.

Enfin, le Groupe spécial a rejeté l'allégation du Brésil selon laquelle les importateurs ne pouvaient pas s'adapter à la situation changeante du marché en modifiant certaines conditions d'une licence d'importation, à savoir la quantité de produits et le port d'entrée. Selon le Groupe spécial, le Brésil n'a pas démontré, comme il l'avait allégué, que la procédure de modification introduite par l'Indonésie ne donnait pas aux importateurs une véritable possibilité de modifier les conditions de la licence. Il a aussi constaté que la procédure de modification n'était pas coûteuse et contraignante au point d'empêcher ou de dissuader les importateurs de demander des modifications des conditions des licences d'importation.