Competencia de las exportaciones/subvenciones a la exportación

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Marco conceptual  

La proliferación de las subvenciones a la exportación durante los años anteriores a la Ronda Uruguay fue una de las cuestiones clave que se abordaron en las negociaciones sobre la agricultura. En el marco del GATT de 1947 siempre se habían prohibido las subvenciones a las exportaciones de productos industriales, pero, en el caso de los productos agropecuarios primarios, esas subvenciones solamente estaban sujetas a un número limitado de disciplinas (artículo XVI del GATT), que además resultaron no ser operativas.

El Acuerdo sobre la Agricultura limitaba el derecho a utilizar subvenciones a la exportación a cuatro situaciones: i) subvenciones a la exportación sujetas a compromisos de reducción por productos específicos dentro de los límites especificados en la Lista del Miembro de la OMC de que se trate; ii) cualquier cuantía que sobrepase los límites especificados en la Lista para los desembolsos presupuestarios destinados a las exportaciones o para el volumen de las exportaciones subvencionadas y pueda justificarse en virtud de la disposi-ción de “flexibilidad regresiva” del párrafo 2 b) del artículo 9 del Acuerdo sobre la Agricultura; iii) las subvenciones a la exportación compatibles con la disposición relativa al trato especial y diferenciado en favor de los países en desarrollo Miembros (párrafo 4 del artículo 9 del Acuerdo); y iv) las subvenciones a la exportación aparte de las sujetas a compromisos de reducción, siempre que estén de conformidad con las disciplinas contra la elusión establecidas en el artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura. En los demás casos, está prohibida la utilización de subvenciones a la exportación de productos agropecuarios (artículos 3.3, 8 y 10 del Acuerdo).

 

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Compromisos de reducción  

Definición de medidas

En el Acuerdo sobre la Agricultura se definen las subvenciones a la exportación como “subvenciones supeditadas a la actuación exportadora, con inclusión de las enumeradas en el artículo 9 del presente Acuerdo”. Como se especifica en el párrafo 1 del artículo 9 del Acuerdo, esta lista abarca la mayoría de las prácticas de subvención a las exportaciones que son frecuentes en el sector agropecuario:

• las subvenciones directas a las exportaciones supeditadas a la actuación exportadora;

• las ventas de existencias no comerciales de productos agropecuarios para la exportación a un precio inferior al precio comparable de tales mercancías en el mercado interno;

• subvenciones financiadas por los productores como son los programas gubernamentales que imponen un gravamen a toda la producción, que es utilizado posteriormente para subvencionar la exportación de una porción determinada de esa producción;

• medidas de reducción de los costos como las subvenciones otorgadas para reducir los costos de comercialización de las mercan-cías para exportación: estos costos pueden incluir, por ejemplo, los costos de manipulación y perfeccionamiento y los costos de fletes inter-nacionales;

• las subvenciones a los transportes internos aplicables únicamente a los envíos de exportación, como es el caso del transporte de un producto a un punto central para su exportación; y

• las subvenciones a los productos incorporados, es decir, las subvenciones a los productos agropecuarios como el trigo que están supeditados a su incorporación en productos de exportación como las galletas.

Todas estas subvenciones a la exportación están sujetas a compromisos de reducción, expresados en términos tanto de volumen de las exportaciones subvencionadas como de desembolsos presupuestarios destinados a esas subvenciones.

Categorías de productos

Los compromisos de reducción figuran en las Listas de los Miembros de la OMC por productos específicos. Con este fin, los productos agropecuarios se dividieron inicialmente en 23 productos o grupos de productos como el trigo, los cereales secundarios, el azúcar, la carne de bovino, la mantequilla, el queso y las semillas oleaginosas. Algunos Miembros contrajeron compromisos de forma menos global. Todos y cada uno de los compromisos sobre el volumen y los desembolsos presupuestarios para cada producto o grupo de productos consignados en la Lista de un Miembro son vinculantes. Los compromisos de reducción para los “productos incorporados” (última categoría en la enumeración del artículo 9) solo se expresan como desembolsos presupuestarios. Todos los años del período de aplicación tienen que respetarse los niveles máximos especificados en las Listas, aunque pueden rebasarse con sujeción a determinadas condiciones en cualquiera de los años segundo a quinto de aplicación (“flexibilidad regresiva”). En el último año del período de aplicación, los Miembros no debían haber superado los límites máximos finales de las subvenciones a la exportación.

Tipos de reducción

Los países desarrollados Miembros debían reducir en un 21% el volumen del período de base de las subvenciones a la exportación, en etapas anuales iguales a lo largo de 6 años, y en un 36% el correspondiente desembolso presupuestario para las subvenciones a la exportación. En el caso de los países en desarrollo Miembros la reducción exigida era del 14% durante 10 años con respecto al volumen, y del 24% en el mismo período con respecto a los desembolsos presupuestarios.

En el Acuerdo sobre la Agricultura se señala además que, en el período de aplicación, los países en desarrollo Miembros pueden invocar una disposición de trato especial y diferenciado del Acuerdo (artículo 9.4) que les permite otorgar subvenciones a los costos de comercialización y subvenciones al transporte interno, siempre que no se apliquen de manera que se eludan los compromisos de reducción de las subvenciones a la exportación.

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Productos sin compromisos de reducción específicos 

El Acuerdo sobre la Agricultura prohíbe que las subvenciones a la exportación enumeradas en el párrafo 1 del artículo 9 se apliquen a cualquier producto agropecuario que no esté sujeto a un compromiso de reducción especificado en la parte correspondiente de la Lista de un Miembro (con excepción, durante el período de aplicación, de los productos que se benefician del trato especial y diferenciado).

 

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Medidas contra la elusión 

Además de las disposiciones relacionadas directamente con los compromisos de reducción, el Acuerdo sobre la Agricultura contiene disposiciones encaminadas a impedir que las subvenciones a la exportación no enumeradas en el artículo 9 se apliquen de forma que constituyan una elusión de los compromisos de reducción de otras subvenciones a la exportación (artículo 10). Las disposiciones contra la elusión incluyen una definición de la ayuda alimentaria a fin de que las transacciones que se alegue que son ayuda alimentaria, pero no cumplan los criterios establecidos en el Acuerdo, no puedan utilizarse para menoscabar los compromisos. La ayuda alimentaria que se ajuste a los criterios especificados no se considera como una exportación subvencionada y, por tanto, no está limitada por el Acuerdo sobre la Agricultura. En el Acuerdo se pide asimismo que se elaboren disciplinas internacionalmente convenidas por las que se rijan los créditos a la exportación y las medidas similares, ya que tales medidas pueden también utilizarse para eludir los compromisos. Todo Miembro que alegue que una cantidad exportada por encima del nivel de compromiso de reducción no está subvencionada deberá demostrar que para la cantidad exportada en cuestión no se ha otorgado ninguna subvención a la exportación, esté o no enumerada en el artículo 9.

 

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Obligaciones de notificación 

Todos los Miembros deben presentar una notificación anual al Comité de Agricultura sobre las subvenciones a la exportación. En el caso de los Miembros que no han contraído compromisos de reducción, esto implica únicamente una declaración de que no han utilizado subvenciones a la exportación de productos agropecuarios (o una enumeración de las medidas que puede utilizar un país en desarrollo Miembro de conformidad con el artículo 9.4 del Acuerdo, si este ha sido el caso). En cuanto a los Miembros que hayan consignado en sus Listas compromisos de reducción, en la notificación anual deberá indicarse la utilización anual de subvenciones en volumen y en desembolsos presupuestarios.

Además, como parte de las disposiciones contra la elusión, los Miembros deben notificar anualmente la ayuda alimentaria que hayan concedido, si éste ha sido el caso. Igualmente, los Miembros con compromisos de reducción, así como una serie de exportadores definidos por el Comité como “exportadores importantes”, deben notificar las exportaciones totales de productos agropecuarios.

Como en las demás esferas, las notificaciones de las subvenciones a la exportación sirven de base para el examen que realiza el Comité de Agricultura sobre el progreso de la aplicación de los compromisos.

Decisión Ministerial de Nairobi sobre la competencia de las exportaciones, de diciembre de 2015

La adopción, en el contexto de las negociaciones sobre la agricultura, de la Decisión Ministerial de la OMC sobre la competencia de las exportaciones en la Décima Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en Nairobi en diciembre de 2015, constituyó un importante hito en lo que respecta a la competencia de las exportaciones.

Eliminación gradual de las subvenciones para las exportaciones

En virtud de la Decisión de Nairobi, los Miembros de la OMC se comprometen a eliminar todas las formas de subvenciones a la exportación. El calendario para la eliminación gradual de las restantes subvenciones a la exportación consignadas en sus Listas para los productos agropecuarios (véase supra) se estableció en función de la situación de desarrollo de los Miembros, y entrañaba lo siguiente:

• la eliminación inmediata, a partir de la fecha de adopción de la Decisión de Nairobi, en el caso de los Miembros desarrollados. Sin embargo, se establecieron excepciones para las cantidades de azúcar de la UE en el marco de los programas vigentes (hasta el 30 de septiembre de 2017), así como para los productos elaborados, los productos lácteos y la carne de porcino en determinadas condiciones (hasta finales de 2020).

• la eliminación para finales de 2018 en el caso de los países en desarrollo Miembros, con algunas excepciones en determinadas condiciones (hasta finales de 2022).

Además, los países en desarrollo Miembros conservaron la posibilidad de beneficiarse de las disposiciones del artículo 9.4 del Acuerdo sobre la Agricultura hasta fines de 2023. Los países menos adelantados (PMA) y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios (PDINPA) enumerados en el documento G/AG/5/Rev.10 se siguen beneficiando de las disposiciones del artículo 9.4 del Acuerdo sobre la Agricultura hasta fines de 2030.

Además, los Miembros se comprometieron a no aplicar subvenciones a la exportación de manera que se eluda la obligación de reducirlas y eliminarlas. Los Miembros también convinieron en tratar de mantener las subvenciones a la exportación dentro del nivel medio de los cinco últimos años respecto de cada producto. Además, los Miembros se comprometieron a asegurarse de que esas subvenciones tengan efectos mínimos de distorsión del comercio y no obstaculicen las exportaciones de otros Miembros, así como a celebrar consultas y proporcionar información a los Miembros afectados cuando así se solicite.

De los 16 Miembros que todavía tenían compromisos de reducción de las subvenciones a la exportación cuando se adoptó la Decisión de Nairobi, 15 han adoptado medidas para modificar sus Listas de compromisos de conformidad con la Decisión de Nairobi sobre la competencia de las exportaciones, y se han certificado 13 Listas revisadas. El 1 de abril de 2024 había un Miembro que aún no había adoptado ninguna medida para ajustar sus Listas a la Decisión de Nairobi.

Financiación de las exportaciones

Además de cumplir todas las demás obligaciones en materia de subvenciones a la exportación en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura y los demás acuerdos abarcados (con excepción del segundo párrafo del punto k) del Anexo I del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias), los Miembros se comprometieron a no otorgar créditos a la exportación (con exclusión de la financiación del capital de explotación a los proveedores), garantías de créditos a la exportación o programas de seguro para las exportaciones que comprendan el apoyo directo a la financiación, la cobertura del riesgo, los acuerdos crediticios entre gobiernos y cualquier otra forma de apoyo, directo o indirecto, del gobierno para los productos agropecuarios enumerados en el Anexo 1 del Acuerdo sobre la Agricultura, a menos que esas ayudas estén en conformidad con determinadas condiciones establecidas en la Decisión de Nairobi, a saber:

• un plazo máximo de reembolso de 18 meses para el apoyo a la financiación de las exportaciones, con efecto a partir del final de 2017 para los países desarrollados Miembros, y después de un período de introducción progresiva de cuatro años para los países en desarrollo Miembros.

Se prevé un trato especial y diferenciado para los PMA importadores y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios enumerados en el documento G/AG/5/Rev.10 (y algunos pequeños Miembros vulnerables enumerados en la Decisión de Nairobi), a los que se les autorizan plazos de reembolso de entre 36 y 54 meses para la adquisición de productos alimenticios básicos, con posibilidad de prórroga en circunstancias excepcionales.

• Los programas de garantía de los créditos a la exportación, de seguro y los demás programas de cobertura del riesgo se deben autofinanciar y cubrir a largo plazo los costes y pérdidas de funcionamiento de un programa en el sentido del punto j) de la Lista ilustrativa del Anexo I del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias.

Ayuda alimentaria internacional

En lo que respecta a la ayuda alimentaria internacional, el principal objetivo enunciado en la Decisión de Nairobi es asegurar que la ayuda alimentaria se suministre de manera que impida o reduzca al mínimo el desplazamiento del comercio, manteniendo al mismo tiempo un nivel adecuado de asistencia, teniendo en cuenta los intereses de los receptores de la ayuda alimentaria y asegurando que las disciplinas no impidan involuntariamente la entrega de la ayuda alimentaria suministrada para hacer frente a situaciones de emergencia.

Por consiguiente, de conformidad con la Decisión de Nairobi, la ayuda alimentaria internacional debe estar impulsada por la necesidad, revestir en su totalidad la forma de donación, no estar vinculada directa ni indirectamente a las exportaciones comerciales de productos agropecuarios o de otros bienes y servicios, no estar vinculada a objetivos de desarrollo de mercados de los Miembros donantes y no ser reexportados, salvo en circunstancias excepcionales.

En el suministro de ayuda alimentaria se tendrán en cuenta las condiciones del mercado local y los Miembros se abstendrán de prestar ayuda en especie si se corre el riesgo de que esa ayuda tenga efectos desfavorables en la producción local o regional o en los mercados comerciales establecidos.

Asimismo, se alienta a los Miembros a que sigan proporcionando ayuda alimentaria en efectivo y a que adquieran la ayuda alimentaria internacional de fuentes locales o regionales, siempre que ello no comprometa indebidamente la disponibilidad ni los precios de los productos alimenticios básicos en estos mercados. Los Miembros se comprometen asimismo a prever la máxima flexibilidad para permitir todos los tipos de ayuda alimentaria internacional con el fin de mantener los niveles necesarios, esforzándose al mismo tiempo por que la ayuda alimentaria internacional sea cada vez más una ayuda en efectivo no vinculada de conformidad con el Convenio sobre Asistencia Alimentaria.

Solo se permite monetizar la ayuda alimentaria internacional cuando se pueda demostrar que la monetización es necesaria a efectos del transporte y la entrega de la asistencia alimentaria o para dar respuesta a déficits de alimentos o a una producción insuficiente que den lugar a hambre y malnutrición crónicas en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios (y algunos pequeños Miembros vulnerables enumerados en la Decisión de Nairobi).

La monetización debe ir precedida de un análisis del mercado local o regional, con inclusión de un examen de las necesidades nutricionales del país receptor, los datos sobre los mercados de que dispongan los organismos de las Naciones Unidas en el país y los niveles normales de importación y consumo del producto que haya que monetizar y de conformidad con los informes presentados en el marco del Convenio sobre Asistencia Alimentaria. Además, el proceso de monetización lo deberán realizar entidades comerciales o sin ánimo de lucro que actúen como terceros independientes que minimicen o eliminen las perturbaciones en los mercados locales o regionales. El gobierno de un país receptor puede optar por no recurrir a la monetización.

El Comité de Agricultura examina esas disposiciones sobre ayuda alimentaria internacional en el marco de la vigilancia que lleva a cabo de la Decisión Ministerial de Marrakech, de abril de 1994, sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios.

Empresas comerciales del Estado exportadoras de productos agropecuarios

A los efectos de la Decisión de Nairobi, se entiende por empresa comercial del Estado exportadora de productos agropecuarios toda empresa que se ajuste a la definición de trabajo establecida en el Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XVII del GATT de 1994 (es decir, las empresas gubernamentales y no gubernamentales, incluidas las entidades de comercialización, a las que se hayan concedido derechos o privilegios exclusivos o especiales, con inclusión de facultades legales o constitucionales, en el ejercicio de los cuales influyan por medio de sus compras o ventas sobre el nivel o la dirección de las exportaciones, ya que la cuestión de las importaciones no está comprendida en las disciplinas de la Decisión de Nairobi) y que efectúe exportaciones de los productos enumerados en el Anexo 1 del Acuerdo sobre la Agricultura.

Los Miembros se comprometieron a velar por que las empresas comerciales del Estado exportadoras de productos agropecuarios no eludan otras disposiciones de la Decisión de Nairobi y a poner el máximo empeño en reducir al mínimo los efectos de distorsión del comercio y evitar desplazar u obstaculizar las exportaciones de otros Miembros cuando utilicen poderes de monopolio de exportación.

Algodón

Los países desarrollados Miembros tenían que aplicar inmediatamente a partir de la fecha de adopción de la Decisión de Nairobi las disciplinas y compromisos que figuran en ella, y los países en desarrollo Miembros, no más tarde del 1 de enero de 2017.

Examen y transparencia

Sobre la base de la Decisión de Bali sobre la competencia de las exportaciones, adoptada el 7 de diciembre de 2013 en la Novena Conferencia Ministerial de la OMC, y además de las obligaciones de notificación anual previstas en las disposiciones pertinentes del Acuerdo sobre la Agricultura en el caso de las subvenciones a la exportación, los Miembros se comprometieron a seguir facilitando anualmente información sobre las cuatro esferas abarcadas por la Decisión de Nairobi sobre la base del cuestionario sobre competencia de las exportaciones anexo a la Decisión de Nairobi. Los países en desarrollo Miembros quedaron exentos durante los cinco años siguientes a la adopción de la Decisión, a menos que estuvieran en condiciones de hacerlo.

El Comité de Agricultura supervisa la aplicación de la Decisión de Nairobi mediante un proceso de examen anual basado en la información recopilada mediante las respuestas al cuestionario sobre competencia de las exportaciones y las prescripciones pertinentes en materia de notificación establecidas en el Acuerdo sobre la Agricultura, recopiladas en documentos de antecedentes elaborados por la Secretaría de la OMC.

Se ha encomendado asimismo al Comité de Agricultura que examine cada tres años las disciplinas que figuran en la Decisión de Nairobi, con el objetivo de mejorar dichas disciplinas para asegurar que no haya ninguna elusión que amenace los compromisos de eliminación de las subvenciones a la exportación e impedir que se utilicen transacciones no comerciales para eludir esos compromisos.

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